Synopsis*: Près de soixante ans après l'échec du projet de Communauté Européenne de Défense (CED), et à la veille du sommet de Strasbourg-Kehl de l'OTAN, le constat sur les capacités de défense européennes est frustrant: malgré une paix continue pendant plus d'un demi-siècle, force est de constater qu'elle n'est pas le fait des européens, dépendant pour l'essentiel de l'OTAN et du parapluie sécuritaire américain, ni une nouvelle constante, avec le regain de tensions aux frontières nord, est et sud de l'UE. A cela s'ajoutent la multiplication des conflits régionaux et des crises sécuritaires (terroristes, environnementales, économiques, alimentaires, sanitaires, trafics humains, d'armes et de drogues, besoins d'extraction de ressortissants et civils, cyber-menaces), qui ont repris leur caractère international, et demandent une gestion multipolaire en accord avec l'architecture des puissances géopolitiques du monde du XXIème siècle. Le schéma sécuritaire global de la Guerre Froide a laissé sa place à un schéma fait de flux transnationaux démultipliés par la globalisation, créant de nouveaux espaces composés aussi de puissances émergentes et de groupes para-étatiques pérennes dans les zones de tension, dont les effets pervers avec des impacts sécuritaires encore mal cernés, ne peuvent être contrés de manière efficace qu'à l'échelle multipolaire. Le nouveau Concept Stratégique de l'OTAN, ainsi que la mise à jour de la Stratégie Européene de Sécurité doivent refléter pleinement ces évolutions. C'est d'ailleurs cette analyse qui prime dans l'opinion européenne (dans l'EuroBaromètre de 2008, 64% des européens pensaient que les décisions de défense et politique étrangère devraient être prises en commun, ils étaient 67% en 2007 et 62% en 2006, voir QA20a. 5 dans EB69, EB68, EB67; de même que pour la lutte contre le terrorisme avec respectivement 79%, 81% et 81%) en ce qui concerne les nouvelles justifications du rôle de l'Union (faisant suite au triptyque de justifications pendant la Guerre Froide, en tant qu'élément de paix, démocratie et prospérité). La tribune signée par Angela Merkel et Nicolas Sarkozy dans Le Monde et le Süddeutsche Zeitung le 5 février 2009 demandant un plus haut degré de cohésion européenne dans le cadre de la PESC confirme cette orientation, tout comme le retour annoncé de la France dans le commandement intégré de l'OTAN, interprétée par certains analystes néoconservateurs comme une européanisation excessive des centres de décision de l'Alliance.
Et pourtant il serait injuste de ne pas mettre en avant les véritables progrès réalisés sur le terrain par la PESD cette dernière décennie, réalisées par petits pas depuis le Traité d'Amsterdam, signé en 1997, le Sommet de Saint Malo de 1998, et les accords Berlin Plus de 2002, reprenant les missions de Peterberg confiés à l'UEO en 1992 et l'ESDI accordé entre l'UEO et l'OTAN en 1996, et les étendant de manière exponentielle sur le terrain (voir carte des missions PESD plus bas). Ces progrès auront permis le développement d'une réelle capacité de projection européenne, même si cette dernière reste insuffisante, sans pour autant s'immiscer dans l'organisation des contingents nationaux et la réalité de la défense continentale (que ce soit les aspects nationaux ou ceux de l'OTAN). De plus, les défaillances opérationnelles, notamment en matière d'armement, à travers l'AED et OCCAR, et de surveillance satellitaire, à travers l'EUSC, auront été partiellement adressées. Cependant, ces avancées, dont la création des forces de réaction rapides (brigades tactiques) et celle du Centre d'Opération non permanent, constituent une option minimaliste de construction de la défense européenne, surtout lorsque l'on compare les besoins conséquents de puissance européenne dans un monde multipolaire, et les risques géopolitiques liés aux problèmes des zones de non droit, aux crises sécuritaires multiples pour lesquelles il n'existe plus de puissance tutélaire capable de geler les conflits, ou encore aux actions étatiques et para-étatiques ayant besoin de réponse rapide, avec des durées d'exécution dépassant les capacités opérationnelles actuelles de l'UE, voire de l'OTAN et des forces de maintien de la paix de l'ONU. La PESD a d'ailleurs commencé à reprendre des missions, dont l'OTAN ne sait fournir les capacités opérationnelles à ce jour, que ce soit dans son vosinage, dans les domaine de la gestion frontalière et la formation des garde frontières (EUBAM en Ukraine et Moldavie), la renforcement des capacités policières et judiciaires (EUPM Bosnie, EUPAT Macédoine, EULEX Kosovo, EUJUST Themis Géorgie), le monitoring d'accords de paix (EUMM Géorgie), mais aussi au-delà de sa périphérie, avec des missions de la même nature en Palestine (EUBAM Rafah, EUPOLCopps), Irak (EUJUST LEX), Afghanistan (EUPOL), Guinée Bissau (EUSSR) et en Indonésie (AMM).
Ces constats conduisent naturellement aux deux postulats de base nécessaires pour la pérennisation de la puissance européenne dans un espace géopolitique autonome au sein du nouveau monde multipolaire. Il s'agit d'une part de créer un système de sécurisation continental d'origine européenne, reprenant les thèses développées au sein de l'OTAN de "burden-sharing" (partage croissant des responsabilités de la sécurité continentale entre américains et européens), avec une augmentation des capacités de défense européennes, une mutualisation des ressources existantes, et l'existence d'une sécurité collective assurée en première instance par les européens, sans marginalisation de l'organisation atlantique, voire au contraire, la possibilité de libérer cette dernière des contraintes continentales européennes, pour lui permettre de devenir une véritable organisation sécuritaire internationale (laissant à cette dernière la possibilité d'utiliser pleinement son article 12, reflétant les développements sécuritaires post-Guerre Froide), avec des élargissements à l'Est (Japon, Corée du Sud) et au Sud (Australie, voire des pays émergents), tel que souhaité par une partie croissante de l'establishment de défense américain et britannique. Cela ne remettrait pas en cause le rôle de garant de dernier recours de l'OTAN pour la défense continentale européenne (article 5), mais recadrerait son rôle à la périphérie de l'UE en lui permettrait de revoir son Concept Stratégique qui date de 1999 (invasion territoriale, protection des sites stratégiques, des réseaux énergétiques, de transport, et de communication, terrorisme, prolifération, cyberguerre) et clarifier sa vocation à l'international, notamment vis-à-vis de l'ONU et des autres puissances et organisations régionales (UE, UA, Pays de Contact, IPAP). D'autre part, afin de dépasser les coordinations insuffisantes au sein de l'UEO et maintenant de la PESD, il deviendrait possible de miser de manière croissante sur les passerelles entre services militaires et civils, de stabilisation, reconstruction et développement, et l'optimisation de la capacité de projection européenne, afin de prévenir le développement de crises plus larges, à ses frontières, mais aussi en tant que composante considérable du nouveau système sécuritaire international, cherchant avant tout à limiter les risques systémiques de guerre.
Du point de vue de la sécurisation continentale, et au-delà des éléments quasi-statiques de sécurité européenne faisant l'objet de discussions continues entre spécialistes depuis la fin de la Guerre Froide (OTAN, UEO, ESDI, PESD), il s'agit aussi de mettre en place un système proactif et évolutif, intégrant les véritables enjeux géostratégiques pour l'UE en ce début de XXIème siècle, qui ne correspondent plus à une confrontation de deux blocs géopolitiques réservé au domaine militaire. Cela passe tout d'abord par une reconnaissance et un dépassement (et non remplacement) du rôle protecteur joué par l'OTAN pendant la Guerre Froide, ayant permis la réunification politique du continent, et son rôle formateur ayant évité, puis réglé les guerres intestines (consolidation du bloc occidental pendant la Guerre Froide, réduction progressive des tensions pendant les guerres et crises aux Balkans). De fait il s'agit de figer "l'acquis atlantique" continental et permettre à la PESD de l'approfondir. D'une part, le bloc sécuritaire européen doit dorénavant être capable de répondre aux risques permanents à ses différentes frontières: au Sud-Est, au Proche-Orient et au Moyen-Orient (sans dépendre d'une stratégie américaine défaillante, que ce soit en Palestine ou en Iran, avec le corolaire de la stratégie du Bouclier Anti-Missile); au Sud et Sud-Ouest, avec les tensions inter-étatiques en Afrique du Nord et les crises terroristes en provenance de l'AQMI; au Nord et Nord-Ouest, avec les risques croissants liés au développement économique des régions arctiques (voir billet). D'autre part, compte tenu de la concurrence géopolitique croissante entre l'OTAN et la Russie, la priorité géostratégique du bloc européen doit être la normalisation sécuritaire de sa frontière orientale (chose dont l'OTAN semble incapable), l'achèvement de la période de transition post-Guerre Froide, la mise en place d'un système permanent de sécurité collective européen, avec la création d'un système de coordinations avec la Russie dans les zones pouvant facilement faire l'objet de crises (zones périlleuses au regard du droit international, corridors énergétiques et commerciaux, libre circulation), évitant ainsi des mouvements unilatéraux de l'OTAN perçus comme des provocations nécessitant réaction politique et / ou militaire russe, et la participation des Etats orientaux du voisinage européen au système sécuritaire continental (éliminant les risques d'Etats-tampons avec des dispositions sécuritaires floues), ou des décisions dépendant des relations bilatérales entre les Etats-Unis et la Russie, favorisant la sortie de crise multilatérale (UE + Russie + forces nationales et autonomistes / indépendantistes dans le pays déstabilisé). Les pendants géopolitiques de cette normalisation sécuritaire se devant d'être une utilisation intelligente des réseaux transnationaux, avec gestion politique plus équilibrée, et unifiées au sein de la PESC, des relations énergétiques, économiques, financières, et de libre circulation, négociées au sein d'un partenariat stratégique UE - Russie pouvant être suspendu en cas de crise, évitant ainsi un recours automatique aux tensions politiques dans le domaine sécuritaire (principal facteur potentiel de déstabilisation sur le continent européen), y compris les mouvements de troupes. Cette analyse semble d'ailleurs être partagée par les russes qui exercent davantage leur soft power dans les relations avec les Etats de leur voisinage. Intégrer ces éléments dans la gestion sécuritaire européenne équivaudrait à savoir tourner définitivement la page de la Guerre Froide, faisant valoir la stabilisation en Europe Centrale et de l'Est, l'unification du continent, et la normalisation de ses frontières orientales. Par ailleurs, la coordination sécuritaire avec l'Union Africaine (FAA), telle que promise lors du G8 de 2003 à Evian, demeure aussi un objectif prioritaire, permettant de mieux maîtriser les risques transnationaux en provenance du Sud. Une force européenne se doit de pouvoir sécuriser de manière autonome ses périphéries, et faire appel à l'Alliance Atlantique lorsque cette dernière semble plus pertinente (l'extension de l'alliance elle-même devenant facteur de déstabilisation à l'est du continent; les mécanismes internes de prévention de tensions politiques entre pays membres n'ayant quasiment pas fonctionné lors du 11 septembre, avec l'utilisation inutile de l'article 5 - la reprise du commandement de l'ISAF en Afghanistan par l'OTAN ne s'opérant qu'à partir du mois d'août 2003 - , et lors de l'invasion de l'Irak, que ce soit par les forces de la coalition ou par la Turquie; la durée de la mission en Afghanistan remettant par ailleurs en cause sa toute-puissance opérationnelle).
Du point de vue de la projection de forces, les défaillances européennes sont largement dues à des budgets de défense insuffisants, et une coordination qui en est encore au stade embryonnaire, surtout au regard des besoins sécuritaires mondiaux affectant directement les intérêts européens. Sans faire table rase de l'existant (UEO - Missions de Petersberg, ESDI - Sommet de Saint Malo, PESD, AED, EUSC), et sur la base d'une institutionnalisation au sein d'un cadre permanent des missions réussies de la PESD en matière de gestion sécuritaire frontalière (EUBAM), maritime (EUNAV), territoriale (EUFOR, EULEX), d'interposition et observation (EUMM), ou de renforcement des capacités régalienne des Etats (EUPOL, EUJUST, EUSSR), permettant d'optimiser les défaillances opérationnelles, il s'agit d'identifier les goulots d'étranglement limitant les capacités de projection militaire européennes. Pour l'essentiel, ces défaillances sont liées aux limitations fixées par chaque Etat européen sur l'utilisation de ses troupes au sein d'une mission, la vitesse de déploiement, le déséquilibre budgétaire entre les différents pays européens, le manque de matériel nécessaire pour certains types de déploiements, l'inter-opérabilité limitée de certaines forces, et le manque de coordination des capacités de projection (bases extérieures, porte-avions, sous-marins, etc.). Les réponses trouvées pour adresser ces limitations doivent devenir les piliers de la politique de défense européenne, dépassant ainsi les débats récurrents sur le partage des responsabilités entre l'OTAN et l'UE (la question n'ayant pas de sens car l'UE, de même que les Etats-Unis, doit être en mesure d'assumer seule plusieurs opérations extérieures dans la durée, et agir de concert avec l'OTAN lorsque cela rentre dans le Concept Stratégique de l'alliance), les autres éléments pouvant rester, selon le principe de subsidiarité, du ressort des Etats membres.
Afin de créer un cadre qui permette d'optimiser les capacités militaires existantes de l'UE et ses Etats membres, réduisant sa dépendance en matière d'armement et de surveillance électronique et satellitaire, rendant cohérente sa dissuasion nucléaire, cherchant à rendre évidente l'émergence d'une véritable puissance militaire européenne, capable de répondre aux défis actuels et à venir dans un monde multipolaire (notamment militaire avec l'approfondissement de l'OCS et de l'OTSC), il s'agit de redynamiser la PESD en créant une "Eurozone de Défense" ou une Force Européenne de Sécurité et de Défense (FESD), dénommée "SAFE" (Synchronised Armed Forces Europe) dans le rapport de Karl Von Wogau au Parlement Européen, selon un système à plusieurs vitesses. Ce système intégrerait les divergences existantes dans les conceptions d'intégration européenne, celles-là même qui ont fragilisé la construction d'une défense continentale depuis 60 ans. Le principal point d'achoppement historique étant l'utilisation de votes à majorité qualifiée en matière de défense et sécurité, notamment pour le Royaume-Uni, voire le Danemark, et certains nouveaux Etats membres. De même, il s'agirait de prendre en compte les possibilités d'intégration dans la FESD de pays ne participant pas directement à l'UE, mais essentiels pour sa sécurité, et permettant une cohérence compte tenu de leur appartenance à l'OTAN, comme cela a été le cas avec les membres associés à l'UEO à partir de 1992 (par la même occasion, l'achèvement de la fusion UE-PESD / UEO rendrait aussi l'architecture européenne de défense plus cohérente). Finalement, il s'agirait de créer un système suffisamment souple pour permettre une intégration progressive des pays membres de l'Union avec des doctrines évolutives de défense (pays neutres, pays préférant dépendre uniquement de l'OTAN). Mis à part les conceptions historiques et doctrines défensives divergentes, la spécificité en matière de forces militaires de certains pays européens justifie l'utilisation de méthodes hétérogènes d'intégration; à l'inverse, des pays s'étant peu investi dans le schéma sécuritaire continental jusqu'à présent (budget, inter-opérabilité) ne peuvent réclamer un traitement différencié. La mise en oeuvre de ce projet implique donc l'utilisation de toute la panoplie d'outils disponibles pour une nouvelle construction européenne: les méthodes communautaires et inter-gouvernementales, les accords extra-communautaires (de type EEE), les mécanismes de coopérations renforcées permettant une intégration lente au rythme de chacun ( à l'image de ce qui s'est fait pour l'Euro et Schengen, et qui devrait progressivement se faire pour l'Eurogroupe). Sur la base du réalisme géopolitique et politique européen, le projet de FESD imposerait a priori une construction à sept vitesses, dont la mise en oeuvre complète, effectuée de manière évolutive et en s'adaptant aux nouvelles réalités géostratégiques du XXIème siècle, pourrait prendre plusieurs décennies:
- une FESD composée d'un noyau dur d'Etats-membres de l'UE souhaitant y participer pleinement, avec une prise de décision communautaire - sans conditions nationales sur les types d'engagement ou de positionnement autorisés pour les forces de chaque pays sur les différents théâtres d'opérations (rendant tout assemblage actuel de forces de projection extrêmement complexe). Elle permettrait une disparition progressive des forces nationales au profit d'une force communautaire unique, ainsi que le le regroupement progressif des institutions nationales de renseignement extérieur stratégique (pays membres du Club de Berne et du noyau dur de la FESD). Elle serait représentée par un Haut Représentant à la Défense Européenne, un civil chargé de présenter les orientations stratégiques de la FESD au Parlement et au Conseil, agissant de concert avec le Haut Représentant à la Politique Etrangère (ou à la PESC, selon ratification finale ou non du Traité de Lisbonne, permettant la dissociation et l'approfondissement des fonctions de politique étrangère d'une part, et de celles de défense et sécurité d'autre part). Elle disposerait par ailleurs d'un Commandant militaire de la FESD (coordinateur stratégique de l'UE sous la PESD), à la tête de l'Etat-major européen, composé des Chefs d'Etat major des pays membres de la FESD, qui représenterait aussi le pilier européen au sein de l'OTAN en cumulant ce rôle avec celui de Commandant en Second des Forces Alliées en Europe (Deputy SACEUR). Elle tendrait vers la co-décision entre le Conseil Européen et son entité parlementaire héritée de l'UEO et serait sous contrôle permanent de cette même entité parlementaire (évolutions structurelle et approbation régulière des missions). Ce groupement correspondrait logiquement aux Etats membres et associés de l'UEO répondant aux critères budgétaires et d'interopérabilité de base, à l'exception de ceux ayant historiquement une préférence pour les mécanismes intergouvernementaux;
un mécanisme de coopération renforcée permettant aux Etats-membres participant à la PESD et non à la FESD de rejoindre cette dernière à tout moment sous réserve d'intégrer "l'acquis de la FESD" (futurs membres de la FESD);
une articulation spécifique pour le Royaume-Uni et le Danemark, selon les mécanismes inter-gouvernementaux que ces pays jugeront souhaitables, notamment un opt-out pour ce qui est des votes à majorité qualifiée (avec une probable pleine intégration à la FESD à long terme, à l'image de la France dans l'OTAN depuis 1966); pouvant le cas échéant s'étendre aux autres Etats-membres de l'UE avec des forces militaires significatives ne souhaitant pas bénéficier de la méthode communautaire en matière de défense (Pologne, République Tchèque);
une offre de pleine intégration sous conditions (accord inter-gouvernemental de type EEE) effectuée à l'égard des autres pays membres de l'OTAN mais non membres de l'UE (Turquie, Norvège, Islande, et potentiellement Croatie, Macédoine et Monténégro), voire aussi pour le cas spécifique de la Suisse. Le cas de la Turquie se devant d'être traité en fonction du réalisme géopolitique en tant que véritable pilier sécuritaire, militaire et diplomatique, au sud-est du continent, permettant de disposer d'une armée de 500 000 hommes, membre de l'OTAN depuis 1952, et d'un périmètre de sécurité élargi, à condition d'un retrait total des militaires de la vie politique nationale, d'une prise de décision commune lors de toute opération anti-terroriste ou anti-insurgés, et d'une interdiction de toute intervention préemptive unilatérale dans un pays tiers. Le cas de la Suisse étant particulier, il s'agit de découpler sa participation à la défense européenne et son refus d'adhésion à l'OTAN (les modalités spécifiques de sa participation à la FESD pouvant créer une dynamique propre d'intégration dans l'UE). Les pays membres de l'EEE (Norvège, Islande, Liechtenstein) devant décider de la méthode d'intégration à la FESD qui leur semblerait le plus appropriée, communautaire ou inter-gouvernementale (leur importance géostratégique ayant augmenté avec la nouvelle stratégie arctique de l'UE, ils constituent le pilier sécuritaire du nord de l'UE, ainsi que celui de l'OTAN depuis sa création en 1949). Les pays du voisinage européen ayant vocation à rejoindre l'UE devront, à terme, se plier à la méthode communautaire (faute de ressources militaires significatives pouvant justifier un traitement inter-gouvernemental spécifique), mais il est souhaitable, compte tenu des réalités géostratégiques, qu'ils puissent bénéficier d'accords intergouvernementaux avec la FESD afin que cette dernière contribue activement à leur stabilisation sécuritaire et intégration européenne progressive (intégration par paliers de "l'acquis FESD");
pour les pays nécessitant stabilisation au voisinage oriental de l'UE, dans lesquels l'Union a déjà engagé des ressources militaires et policières (missions EUBAM ou EUMM), une offre d'intégration progressive, voire de substitution des forces de la FESD aux forces nationales / autonomistes, avec des clauses spécifiques à négocier avec la Russie (possibilité de gestion défensive commune, à l'image de ce qui s'est fait à Vienne entre 1945 et 1955, avec une administration commune aux quatre forces d'occupation, ainsi qu'en Bosnie et au Kosovo avec la FORPRONU, l'IFOR, la SFOR et la KFOR), afin de stabiliser durablement cette zone et éviter le développement de situations de non-droit ou périlleuses au regard du droit international (Transnistrie, Crimée, Abkhazie, Ossétie, Haut-Karabakh). Il s'agit de découpler les aspects sécuritaires des aspects politiques du règlement de conflit dans le voisinage de l'UE, reflétant ainsi la réalité sur le terrain, avec une reprise des missions militaires et policières de l'OTAN sur le continent par l'UE, de même qu'une politisation accrue de la gestion des "conflits gelés", qui étaient gérés pendant la première période post Guerre Froide (1990 - 2001) par l'OSCE (dont la nature consultative ne permet pas la résolution de ces conflits). En un premier temps, cette possibilité d'intégration / substitution devrait être étendue à l'Ukraine et la Moldavie, mais cela pourrait aussi concerner à moyen terme les Etats du Caucase Sud (Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan), voir si nécessaire, la pérennisation des forces européennes dans les Balkans Occidentaux (EUFOR en Bosnie, EULEX dans les zones frontalières du Kosovo). En ce qui concerne les garanties de défense, c'est à dire la mise en oeuvre d'une défense automatique du territoire par la FESD en cas d'attaque, cette dernière pourrait s'effectuer par phases (par exemple avec un échelonnement avec des paliers de cinq ans, le premier d'intégration dans la FESD sans défense territoriale garantie, le deuxième sur les territoires dont le statut n'est pas contesté, le troisième sur l'ensemble du territoire, y compris les zones dont le statut n'a pas encore été réglé, le quatrième avec la mise en place d'exercices communs de défense effectués sur une base régulière). Une garantie supplémentaire pourrait s'effectuer avec la dénucléarisation militaire permanente de ces territoires, de même que le non stationnement de troupes étrangères dans ces pays, sans accord préalable (non réversible) de la Russie. L'objectif étant d'institutionnaliser et approfondir les règlements sécuritaires existants entre l'UE et la Russie sur le terrain, et promouvoir la résolution négociée des différends régionaux, sous la tutelle des deux ensembles géopolitiques voisins; au delà de cette coopération consolidée sur les théâtres d'opérations potentiels, il s'agit de créer un système sécuritaire continental pérenne, englobant l'ensemble des relations sécuritaires communes, dans le Caucase, les Balkans Occidentaux, en Mer Baltique (Kaliningrad, St Petersbourg), Mer de Barents et zone Arctique (Murmansk et Passage du Nord-Ouest, GIUK Gap), en Mer Noire (Crimée, Bosphore, Géorgie) et en Mer Caspienne (corridors gaziers et pétroliers transitant par l'Azerbaïdjan et le Turkménistan) permettant de dépasser la période d'insécurité croissante depuis l'extension de l'OTAN au delà de la RDA en 1999;
un statut de pays observateur pour les pays neutres, membres de l'UE (Irlande, Autriche, Suède, Finlande), les autres pays candidats à venir de l'UE (Bosnie, Serbie, Albanie, Kosovo), ainsi que les pays bénéficiant de la politique de voisinage à l'est du continent (Ukraine, Moldavie, Géorgie, Azerbaïdjan dans l'attente d'une intégration progressive), dont les membres de l'OTSC (Biélorussie, Arménie), en complément d'accords intergouvernementaux spécifiques (voir point 4);
un protocole supplémentaire pour les pays membres de la FESD souhaitant bénéficier de la force de dissuasion nucléaire de la France, et le cas échéant du Royaume-Uni; toute utilisation préemptive étant bannie; les modalités de réponse graduée devant être négociées parmi ces pays.
L'Historique de la Défense Européenne et de l'OTAN
Le projet de Communauté Européenne de Défense (CED), réunissant la France, l'Allemagne, l'Italie et le Bénélux sous une force militaire unique avec un système d'acquisition d'armement unifié, avait été lancé en 1950 par Jean Monnet. Il visait à répondre au besoin de réarmement européen face à la menace soviétique grandissante, au risque de retrait des forces nord-américaines de l'Ouest du continent, tout en limitant le risque de nouveaux conflits en Europe de l'Ouest en cadrant les forces militaires allemandes au sein d'une structure européenne dotée d'un Ministre Européen de la Défense. Lors de la codification sous forme de Traité de ce projet par le Président du Conseil français, René Pléven (Traité de Paris, 1952), l'idée du Ministre Européen de la Défense sera abandonnée au profit d'un Conseil des Ministres de la Défense. De même l'armée européenne unique deviendra une force dotée de composantes nationales, agissant en commun en tant que pilier de l'OTAN. Repris par le gouvernement de Pierre Mendès France, le projet ne sera pas ratifié par l'Assemblée Nationale Française en 1954, à l'initiative des communistes ne souhaitant pas créer un système de confrontation stratégique face à l'URSS, les gaullistes peu enclins à la mise en commun de troupes, et certains radicaux, moins enclins à créer un nouveau système de défense suite à la mort de Staline et le dégel partiel des relations Est-Ouest. De même, le gouvernement italien ne soumettra pas le texte au vote du Parlement compte tenu de l'opposition des communistes et certains chrétiens-démocrates (dont les pères fondateurs italiens de la CECA et la CEE), et ce projet rencontrera peu d'échos positifs parmi la classe politique allemande.
Le mouvement menant au projet de CED, avec une défense européenne, est réellement né avec le Traité de Dunkerque de 1947 entre la France et le Royaume-Uni, visant à limiter toute résurgence de la menace militaire allemande (objectif partagé avec les soviétiques qui se concentreront sur leur sphère d'influence post-guerre). Il sera repris par l'Union de l'Europe Occidentale - UEO (France, Royaume-Uni, Bénélux), dont l'acte fondateur est le Traité de Bruxelles de 1948. Le regain de tension sur le continent entre européens de l'ouest et soviétiques (Coup de Prague en février 1948, Blocus de Berlin en juin 1948), et le retrait potentiel des forces nord-américaines stationnées en Europe de l'Ouest, mèneront au développement parallèle et rapide du projet d'OTAN (exigeant une adaptation des principes isolationnistes américains en temps de paix, projet intégrant le refus de communautarisation des ressources militaires britanniques avec le maintien de forces militaires nationales). La signature du Traité de l'Atlantique Nord en 1949, rendra les accords européens antérieurs redondants, grâce à la garantie sécuritaire de l'article 5, et faute de mise en place d'un réel pilier de sécurité européen (projet de CED), pourtant favorisé à l'origine par les Etats-Unis. Les désaccords liés au réarmement allemand (surtout en Allemagne et en France), la stratégie défensive face aux soviétiques (surtout de la part des communistes français et italiens), et la méthode de gestion d'une armée européenne (contingents nationaux, autorités de tutelle, etc.) empêcheront l'aboutissement du projet initial, déléguant ainsi progressivement une grande part des questions stratégiques à la principale puissance occidentale, les Etats-Unis (avec les corolaires en termes de politique nationale en Europe de l'Ouest, notamment la limitation des accords de gouvernement avec des forces politiques pro-soviétiques). Le réarmement allemand au sein de l'OTAN (1955), et l'organisation de l'alliance en Europe de l'Ouest engendrera le développement des plans de Khrouchtchev pour la création du Pacte de Varsovie la même année (qui n'était pas prioritaire sous Staline, malgré la Doctrine Truman de 1947 et la mise en place de la Doctrine Jdanov la même année, qui officialisent le début de la Guerre Froide), contribuant ainsi à la militarisation de l'Europe de l'Est, au contrôle grandissant des systèmes politiques nationaux dans cette région par l'URSS, et faisant de la confrontation est-ouest, avec les Etats-Unis et l'URSS comme leaders géostratégiques, la principale grille de lecture des enjeux géopolitiques en Europe, schéma reproduit en Asie, en Amérique Latine et en Afrique. La forte présence militaire américaine en Europe, son implication mécanique en cas d'attaque, le rôle prédominant des Etats-Unis dans le système de dissuasion nucléaire du continent, créeront de facto une délégation de puissance des pays européens, accélérée par la décolonisation, et atténuée par la crise pétrolière et la croissance économique sur le continent. La France sera le seul pays à contester ouvertement cette prédominance à partir de 1958, avec le retrait progressif de ses forces navales en 1959, de ses forces en Méditerranée à partir de 1963, de ses forces Atlantiques et sa participation au Commandement Intégré en 1966, et ce malgré son rôle de première importance dans l'alliance en accueillant jusqu'à cette date sur son territoire toutes les instances de l'organisation (politiques, militaires, et un certain nombre de réseaux logistiques). La Yougoslavie cultivera son indépendance du bloc soviétique dès 1948 en devenant dès 1955 un des principaux membres fondateurs (avec l'Egypte, l'Inde, l'Indonésie, et le Ghana, "Initiative des Cinq") du Mouvement des Non Alignés; l'Albanie dénoncera le Pacte de Varsovie à partir de 1961 pour cause de pression économique et rupture sino-soviétique, et le quittera formellement en 1968 après l'invasion de la Tchécoslovaquie.
L'OTAN s'adaptera rapidement aux réalités géostratégiques continentales, renforçant sa structure dès 1950, suite au démarrage de la guerre de Corée, restant à l'écart en Autriche (après la normalisation de cet Etat en 1955), Finlande, Suède, Malte et Chypre, puis avec l'intégration de la Grèce et la Turquie (1952), de l'Allemagne de l'Ouest (1955), de l'Espagne (1982), de la Pologne, la République Tchèque et la Hongrie (1999) des Pays Baltes, d'Europe de l'Est et du Sud-Est nouveaux membres et candidats de l'UE (2004). Elle saura souffler le froid et le chaud en fonction des développements de la Guerre Froide, notamment pendant la période de développement du Pacte de Varsovie, de containment avec les tests grandeur nature des forces de l'organisation (dont les forces navales en 1957, avec l'Opération Strikeback, et le développement de l'ADS), la mise en place d'une dissuasion totale (MAD), la détente de la fin des années 60 et années 70 (Traités d'interdiction des essais nucléaires, de contrôle de la militarisation de l'espace, de limitation des armes stratégiques, SALT I et SALT II, l'interdiction des armes biologiques, et anti-missile balistiques, mise en place du Processus d'Helsinki à partir de 1973 et de la CSCE en 1975) et la crise des euromissiles (1977 - 1986). Post Guerre-Froide (marquée par un sommet symbolique à Malte entre Mikhaïl Gorbatchev et George H.W. Bush en décembre 1989), avec le changement de doctrine soviétique à partir de 1987 (se refusant d'intervenir militairement dans les pays d'Europe de l'Est), et l'effondrement des systèmes politiques communistes dans l'ex-Pacte de Varsovie, l'organisation s'adaptera bien aux nouvelles réalités géostratégiques en Europe, notamment avec son implication rapide en Europe Centrale et Europe de l'Est (sous impulsion de Strobe Talbott, le Sous-Secrétaire d'Etat en charge des nouveaux Etats indépendants issus de l'ex-URSS pendant l'administration Clinton) pour combler le vide sécuritaire créé par la dissolution du Pacte de Varsovie et par crainte des développements institutionnels en Russie pendant cette période. Dépassée en un premier temps dans les Balkans Occidentaux, et souhaitant déléguer ce problème aux européens, l'administration de Bill Clinton se ravisera, avec l'aide des commandements de George Joulwan (SACEUR 1993 - 1997) et de Wesley Clark (SACEUR 1997 - 2000), avec une gestion active des conflits en Bosnie (Opération Sharp Guard entre l'OTAN et l'UEO entre 1993 et 1996, Opération Deliberate Force en 1995, puis l'IFOR et la SFOR qui remplaceront la FORPRONU suite à la mise en oeuvre des Accords de Dayton en 1995), au Kosovo, en Albanie et en Serbie (campagne de bombardements de mars à juin 1999, KFOR à partir de juin 1999, AFOR en Albanie pour venir en aide aux réfugiés kosovars), en Macédoine (Opération Essential Harvest pour désarmer l'UCK en 2001). Son souhait de transférer ses responsabilités à l'UE en accord avec les nouvelles réalités de l'UEO et la PESD (voir plus bas, les Accords de Berlin Plus 1999 - 2003 et la mise en place de l'ESDI) permettra d'envisager une nouvelle ère sécuritaire sur le continent, faite de deux piliers, ou deux cercles concentriques (le deuxième cercle européen, venant en appui du premier pour pérenniser les gains sécuritaires sur le continent, le premier cercle de l'OTAN venant en appui du deuxième pour la projection hors UE des forces européennes). L'OTAN devient ainsi le complément sécuritaire international des Etats-Unis, permettant d'assister l'unique puissance mondiale ("l'hyperpuissance" selon la formule d'Hubert Védrine) dans ses missions de stabilisation des crises régionales (la globalisation de l'OTAN selon la formule de Pierre Pascallon). De même, l'intégration de la Russie, des PECO et des autres Etats membres de la CEI à partir de 1991 au sein du Conseil de Coopération Nord Atlantique (CCNA), du Partenariat pour la Paix (PPP, 1994) et enfin du Partenariat Euro-Atlantique - CPEA - à partir de 1997, seront des initiatives qui permettront une normalisation des relations militaires entre ex-membres du Pacte de Varsovie, devenus nouveaux membres de l'OTAN et les membres de l'OTSC, ex-République Soviétiques. Cependant, le développement de l'alliance dans les ex-républiques soviétiques, dans lesquelles la domination géopolitique russe était une constante depuis presque 200 ans, avec une population russe avoisinant les 25 millions de personnes (soit plus de 15% de la population de ces républiques, et un peu moins de 15% de la population russe), deviendra progressivement une source de tensions, notamment dans les républiques baltes compte tenu de l'importance des communautés russes dans ces pays (ces derniers ayant été annexé à nouveau en 1940 et intégraient le cadre des relations historiques entre la Russie et la Finlande, et non celles d'une confrontation entre puissances européennes). De plus, la deuxième période post-Guerre Froide, à partir du 11 septembre 2001, démontrera les limites de l'alliance atlantique, que ce soit dans le cadre de l'évocation de son article 5, de son élargissement sur le continent, face au regain de puissance de la Russie, de ses projets de défense internationaux avec le Bouclier Anti-Missile, ou dans le cadre des projections à l'extérieur du continent, au Moyen-Orient, en Afrique, et en Asie Centrale.
Le 12 septembre 2001, le Conseil de l'Atlantique Nord évoque pour la première fois son article 5, en précisant que l'attaque de la veille contre les Etats-Unis est le fait d'une puissance extérieure, considérant ainsi qu'elle équivaut à une attaque contre tous ses membres, malgré les circonstances particulières liées au terrorisme qui n'avaient pas été précisées dans le Traité de Washington. Les conséquences opérationnelles à court terme de cette décision seront néanmoins mineures, avec la mise en place de l'Opération Eagle Assist, de survol des Etats-Unis par des AWACS entre octobre 2001 et mai 2002, le temps de réorganiser la sécurité aérienne sur le territoire nord-américain, celle d'Opération Active Endeavour à partir d'octobre 2001, mission navale de patrouille des lignes commerciales en Méditerranée, et la coopération renforcée dans le domaine du renseignement . Contrairement à toute logique opérationnelle, qui aurait du conduire à la mise en place d'une campagne de l'OTAN en Afghanistan en réponse aux attaques, et comme séquelle de la décision historique du 12 septembre, les américains se lanceront dans une campagne de bombardement et de représailles contre les Talibans et Al Qaïda dans le pays, sous forme de coalition sur mesure, en faisant uniquement appel aux forces britanniques et canadiennes dès octobre 2001 (Opération américaine Enduring Freedom), puis aux forces de l'ONU suite à l'Accord de Bonn de décembre 2001 (ISAF et UNAMA, la première n'étant pas une force de l'ONU mais une coalition déployée sous l'autorité du Conseil de Sécurité, faisant l'objet d'un accord technique avec le gouvernement afghan). L'OTAN ne prendra place au sein de l'ISAF, en tant que coordinateur et principal pourvoyeur de troupes, qu'à partir d'août 2003, et ne prendra en charge un rôle sécuritaire à l'extérieur de Kaboul qu'à partir de janvier 2006, en remplacement et appui des forces d'Enduring Freedom. Le manque de succès de ces opérations jusqu'à présent, et le remplacement progressif des forces de l'ONU puis de la coalition menée par les américains au sein d'Enduring Freedom, tout comme l'effritement de la coalition multinationale en Irak, démontreront l'incapacité de toute force multinationale autre que l'OTAN à mener des opérations militaires d'envergure, et la difficulté pour toute puissance, y compris la première et mieux armée du monde, à maintenir des forces dans la durée sur un théâtre d'opérations lointain et hostile.
En ce qui concerne les élargissements de l'organisation post Guerre Froide, la première vague intégrant la Pologne, la République Tchèque, et la Hongrie, les principales puissances militaires non russes en Europe de l'Est (sans compter l'Allemagne de l'Est dès la réunification) se fera naturellement dans le cadre du Partenariat pour la Paix, avec une offre étendue en 1997 et réalisée en 1999, sans accrocs significatifs, permettant d'éviter le vide sécuritaire à l'est du continent suite à la dissolution du Pacte de Varsovie en 1991 et la mise en place d'une nouvelle doctrine mettant en avant la prévention des conflits et la gestion de crise. La seconde vague d'élargissements réalisée en 2004 suite aux offres d'intégration de 2002 (Estonie, Lettonie, Lituanie, Slovaquie, Slovénie, Roumanie, Bulgarie), nécessaire pour rendre l'UE et l'OTAN cohérentes, créera une tension nous assouvie entre l'organisation et la Russie, suite à la non utilisation du Conseil de Sécurité pour approbation des opérations de l'organisation au Kosovo en 1999 (qui auraient probablement fait l'objet d'un véto de la Russie et / ou de la Chine), et de l'intégration de républiques de l'ex-URSS malgré l'opposition répétée de la Russie. Du point de vue de la Russie post-Guerre Froide, l'OTAN devient ainsi un concurrent géostratégique, pouvant s'étendre sur l'ensemble des frontières russes ("l'étranger proche" selon la formule d'usage) et non plus un partenaire d'avenir, ce qui se laissait déjà pressentir avec les critiques diplomatiques importantes à l'égard des opérations russes dans le Caucase Nord et ses soutiens dans le Caucase Sud. Dans les faits, cela s'est ressenti dès l'intégration des républiques baltes dans l'OTAN et l'UE, avec la mise en place de l'Opération Baltic Air Policing, protégeant l'espace aérien de ces Etats pour éviter toute incursion russe, notamment en Estonie, située à proximité des voies d'accès à St Petersbourg dans le Golfe de Finlande. Par la suite, les velléités d'extension de l'organisation hors des Balkans Occidentaux (les candidats actuels étant la Croatie, l'Albanie et la Macédoine en cas d'accord sur sa dénomination officielle avec la Grèce), notamment en Ukraine et en Géorgie afin de sécuriser ces deux Etats faisant l'objet de pressions russes contre leurs gouvernements pro-occidentaux (les autres gouvernements d'Europe de l'Est - Moldavie et Biélorussie - et du Caucase Sud - Arménie et Azerbaïdjan - n'ayant pas encore effectué de rapprochement géostratégique significatif avec l'OTAN ou l'UE) et les corridors énergétiques passant par leurs territoire, de toute première importance pour l'UE, ont fait l'objet de vives protestations de la Russie.
En 2008, l'indépendance du Kosovo, l'élection en Géorgie (voir billet), les tensions en Abkhazie (voir billet), l'opération géorgienne en Ossétie du Sud, le développement du Bouclier Anti-Missile, la crise nucléaire iranienne, les crises énergétiques avec l'Ukraine et la négociation du Partenariat Stratégique avec l'UE, ainsi que les crises diplomatiques à répétition avec le Royaume-Uni (voir billet), auront donné l'occasion à la Russie de démontrer sa capacité de nuisance sur tous ces dossiers vitaux pour l'OTAN et l'UE. Au delà, la Russie renouvelle ses partenariats militaires dans les Caraïbes (Venezuela, Cuba), ce qui ne s'était pas vu depuis la fin de la Guerre Froide. Le renouvellement de sa structure exécutive (voir billet) et législative (voir billet), laisse aussi présager une certaine constance de cette politique d'extension de la puissance russe. L'élargissement de l'OTAN à l'est du continent est donc devenu un facteur de blocage, voire de crise, dont les premiers à en pâtir sont les européens eux-mêmes. La stratégie de la confrontation entre la Russie et l'OTAN semble d'ailleurs créer un nouvel espace significatif pour la politique étrangère de l'UE (visible lors de la Présidence Française du Conseil de l'UE du deuxième semestre 2008 avec un dynamisme diplomatique lors de la crise d'Ossétie du Sud, et un projet de partenariat oriental pour la présidence Tchèque du Conseil de l'UE du premier semestre 2009), et ce malgré les désaccords persistants entre les puissances européennes continentales et occidentales (France, Allemagne, Italie, Espagne) d'une part, prônant avant tout un rôle stabilisateur de l'OTAN dans la défense européenne, et les puissances anglo-saxonnes (Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni) et européennes orientales, cherchant à renouveler le rôle de l'organisation et à contenir les velléités de puissance de la Russie dans son voisinage. Ces divisions internes liées aux élargissements exacerbent celles qui existent déjà, dont celles sur la stratégie de l'OTAN et sa mise en application dans le cadre d'une prise de décision consensuelle (voir analyse de Timo Noetzel et Benjamin Schreer de l'Université de Konztanz), ainsi que celle de la gestion de l'ISAF (voir billet), sa stratégie anti-insurrection telle que perçue par les anglo-saxons (ISAF, Opération Enduring Freedom), ou de stabilisation comme le souhaiterait l'Allemagne (EUPOL Afghanistan), les renforts de troupes (partage des risques, solidarité militaire), l'utilisation de la Force de Réaction Rapide de l'alliance, et l'aide financière aux forces internationales (ISAF, ONU) et afghanes (gouvernement, ANA). Le pilier européen au sein de l'Alliance, souhaité par les français de longue date, et depuis plus récemment les allemands, devient ainsi progressivement une réalité de fait en ce qui concerne les prises de positions des puissances continentales occidentales, et ce malgré le retour de la France dans le commandement intégré. Ils sont précurseurs d'un noyau dur de pays européens, premiers constituants du pilier européen de l'alliance.
Le projet de Bouclier Anti-Missile (BAM), lancé sous l'administration Reagan pour pousser les soviétiques dans une nouvelle course aux armements, une fois redimensionné sous les administrations Clinton puis Bush, avec une protection limitée à une vingtaine de lancements de missile balistiques (utilisation tactique), plutôt qu'une protection contre un Etat disposant d'un arsenal nucléaire d'envergure, et revu techniquement avec des bases terrestres plutôt que terrestres et spatiales, aura contribué à la dégradation des rapports militaires entre les Etats-Unis, la Russie et la Chine. L'extension du projet aux Etats alliés des Etats-Unis, dont ceux de l'OTAN et le Japon, avec l'installation de bases anti-missiles en Pologne et République Tchèque, sans réel débat public dans les autres pays alliés sur la pertinence stratégique de ce bouclier et ses effets géostratégiques induits, notamment les relations russo-européennes, aura contribué à diviser le pillier européen de l'OTAN, par manque de considération de ses intérêts en tant que bloc géopolitique face aux autres puissances du monde multipolaire. De même aucun débat réel n'aura eu lieu sur les possibilités de défense anti-missile commune avec la Russie, contribuant ainsi au cycle de méfiance politique et concurrence géostratégique. La pertinence de l'approche militaire de dissuasion à l'égard de la potentielle puissance nucléaire militaire iranienne, n'aura jamais été évaluée en Europe, contrairement au débat régulier aux Etats-Unis sur l'utilité d'une dépense militaire significative pour un projet n'ayant pas encore fait ses preuves (de manière systématique lors des périodes électorales depuis 2000) et sur l'état réel des capacités nucléaires militaires iraniennes. Il en va de même pour les approches alternatives de limitation de la prolifération nucléaire , notamment celles permettant de renforcer l'AIEA, et de créer une banque nucléaire mondiale, mises en avant par Hillary Clinton lors de sa candidature aux primaires démocrates (voir billet). Finalement, les prémices d'une négociation entre la Russie et les Etats-Unis sur le Bouclier Ani-Missile et la diplomatie anti-prolifération nucléaire à destination de l'Iran, s'effectueront de manière bilatérale, sans implication directe es européens. Cela dénote le manque de cohérence et pertinence des processus de décision géostratégiques de l'UE pour des infrastructures se plaçant sur son territoire, son manque de puissance dans les discussions multipolaires concernant son voisinage, ainsi que le rôle réduit de l'alliance atlantique comme lieu de débat transatlantique sur des sujets primordiaux pour la sécurité du continent et de sa périphérie. Ces remarques doivent être contextualisés avec les divergences qui se sont développées entre les intérêts européens et américains au sein de l'organisation pendant l'administration de George W. Bush, que ce soit la stratégie d'intégration rapide de l'Ukraine et de la Géorgie dans l'alliance lors du sommet de 2008 (voir billet), favorisée par les Etats-Unis et l'Europe de l'Est, et ce malgré la source de tension permanente que ces élargissements de l'OTAN représenteraient entre l'UE et la Russie, ou les différends stratégiques liés au deuxième conflit d'Irak et la conduite des opérations en Afghanistan.
Au delà du périmètre territorial transatlantique, l'OTAN mène un certain nombre d'opérations depuis 2001. Il s'agit avant tout des opérations menées en Méditerranée sous l'égide d'Active Endeavour. Depuis 2004, l'alliance assiste le gouvernement irakien pour la formation de son armée nationale (armée de terre, puis armée de l'air et marine) ses forces de gendarmerie et ses douaniers (NTM-I). Les opérations avec l'Union Africaine, ont démarré au Soudan avec la mission AMIS entre 2005 et 2007 (voir billet), avec l'aide au déploiement et la formation, puis en Somalie avec une aide logistique à la mission AMISOM depuis 2008 pour le transport de troupes depuis les pays d'origine (Burundi) jusqu'à la zone de conflit. Il s'agit entre autre, de donner forme aux promesses réalisées lors du G8 de 2003 à Evian pour la dynamisation des Forces Africaines en Attente (FAA) sous l'égide de l'Union Africaine. Au niveau coordination, l'OTAN met à disposition de l'UA des moyens de coordination aériens, navals, et de gestion de troupes pour sa mission en Somalie, mais aussi une aide à la planification pour la mise en place opérationnelle de la FAA. En 2005 et 2006, l'OTAN avait aussi mené une opération d'assistance post-tremblement de terre au Pakistan (ayant provoqué la mort de 80 000 personnes et 3 millions de réfugiés supplémentaires), avec un déploiement d'ingénieurs, médecins, d'équipes de secours et de matériel humanitaire. Les opérations menées en Afghanistan seront aussi renforcées par le biais d'une assistance anti-terroriste, de gestion frontalière et bases logistiques pour les forces de l'ISAF à travers le Partenariat pour le Paix et les Plans d'Action Individuels pour le Partenariat (IPAP) en Asie Centrale (Tadjikistan, Kazakhstan, Kirguizistan, Ouzbékistan). Enfin, des navires sous égide de l'OTAN réalisent une mission de surveillance des pirates au large des côtes somaliennes en 2008 suite à la résolution du Conseil de Sécurité des Nations Unies autorisant les incursions dans les eaux territoriales somaliennes, avant de transférer la mission à la PESD, devenant l'Eunavfor Atalanta. En 2009, profitant de déplacements vers l'Asie et l'Océanie de groupes navals permanents de l'OTAN, les bâtiments réaliseront parallèlement à l'Eunavfor une nouvelle mission. Autre solution envisagée mais non réalisée (voir les rumeurs ici), le déploiement de forces de l'OTAN à Gaza, afin de crédibiliser les efforts internationaux dans cette zone géographique. Ainsi le rôle extra-territorial de l'OTAN ne se limite pas à une intervention ponctuelle en Afghanistan (ISAF) faisant référence à l'article 5, mais à un ensemble d'opérations de petite et moyenne envergure impliquant tous les continents (notamment lorsque l'on intègre la participation des pays de contact en provenance d'Asie de l'Est, d'Océanie et d'Amérique Latine dans les opérations en Asie Centrale et dans les Balkans Occidentaux), et palliant les difficultés rencontrées par l'ONU pour assembler des forces cohérentes en peu de temps, surtout du point de vue logistique.
L'avenir de l'Alliance Atlantique est lui-même incertain, avec un grand nombre de critiques sur sa pertinence post-Guerre Froide face au regain de puissance russe et la mise en place du pilier européen. Cependant, à l'initiative des républicains néoconservateurs et des conservateurs européens, le projet de Ligue des Démocraties imaginé par Robert Kagan, et repris dans le programme de John McCain pendant l'élection présidentielle américaine de 2008 (voir billet), envisage déjà une organisation politique regroupant les démocraties de tous continents (notamment les puissances émergentes que sont le Brésil et l'Inde); son objectif principal étant de se substituer progressivement au multilatéralisme en provenance de l'ONU (les républicains américains étant très critiques des instances de l'ONU qui seraient dominées par des Etats non démocratiques, notamment celles qui dénoncent leur politique au Proche et Moyen-Orient) et de répondre aux menaces transnationales du XXIème siècle (prolifération nucléaire, terrorisme, trafics d'armes, sécurité énergétique, sécurité des voies maritimes, etc.). Par ailleurs l'ex-Premier Ministre espagnol, Jose-Maria Aznar (Parti Populaire), a proposé lors de son intervention à l'Institut des Affaires Contemporaines (ICA) à Jérusalem en 2006, la redéfinition de la mission de l'OTAN, en tant que pilier défensif de la Guerre contre le Terrorisme, et l'extension de l'OTAN aux puissances émergentes démocratiques non-européennes (surtout Israël, mais aussi le Japon, et l'Australie), ces propositions seront reprises par l'ancien ambassadeur des Etats-Unis à l'ONU, le néoconservateur John Bolton, et d'autres analystes participant maintenant à la toile de fond de chaque sommet de l'Alliance Atlantique. Ces propositions font toutefois l'objet de critiques en Europe de l'Est et aux Etats-Unis (voir article datant de 1998 de Michael McGuire, analyste géostratégique de l'OTAN, "NATO Expansion: A Policy Error of Historic Importance" dans la revue International Affairs vol.84 du 06.11.2008), par crainte notamment d'un affaiblissement des dispositions de l'article 5 (surtout en cas de non-ratification des élargissements par les deux tiers du Sénat américain, qui renverrait historiquement à la non ratification du Traité de Versailles et de la SDN), de la non prise en compte des risques de fragmentation dans ces Etats et du trafic d'armes qui s'en suit (ainsi que d'autres trafics pouvant servir à financer la fragmentation territoriale), à l'image des Balkans Occidentaux pendant les années 90, et d'une augmentation des tensions avec la Russie que ce soit dans le cadre de la sécurité continentale européenne (en tant que partenaire incontournable dans les espaces qui pourraient faire l'objet d'une fragmentation), ou dans le cadre des négociations de réduction des armes stratégiques (SORT et START III). Cependant, elles pourraient tout de même trouver un écho dans la position plus multilatérale du Président Obama (voir billet), voire des autres puissances conservatrices et progressistes européennes cherchant à étendre le multilatéralisme et la puissance effective de l'ONU pour une multiplication du nombre de déploiements internationaux de forces de maintien de la paix et une consolidation des forces à réaction rapide disponibles, suite aux efforts démesurés nécessaires pour mettre en place des forces de casques bleus pour des missions de longue durée (cf. travaux du Département des Opération de Maintien de la Paix de l'ONU sous la direction de Jean-Marie Guéhenno, puis d'Alain Le Roy). L'intégration d'Israël poserait bien évidement des problèmes compte tenu de sa situation géostratégique, mais l'intégration de forces qui opèrent déjà ensemble sur plusieurs théâtres d'opérations dont l'Afghanistan et précédemment l'Irak et a Bosnie, est parfaitement imaginable (Australie, Nouvelle Zélande, Japon, Corée du Sud, Argentine, Chili), permettant de débloquer les exigences politiques nationales pour l'autorisation de déploiements de troupes, de même que l'intégration des puissances émergentes démocratiques, dont l'intégration progressive dans le G8 semble maintenant évidente (Afrique du Sud, Brésil, Inde), voire les puissances émergentes de moindre ampleur (Mexique, Argentine, Indonésie, Malaisie). Du point de vue technique, cet élargissement international s'opérerait par le biais des Pays de Contact (Argentine, Australie, Chili, Corée du Sud, Japon, Nouvelle Zélande) qui approfondissent déjà les relations diplomatiques, l'inter-opérabilité et les exercices, avec les forces de l'OTAN depuis les dispositions prises lors du sommet de l'alliance à Riga en 2006. L'association systématique des pays de contact dans les missions de l'OTAN correspond de facto à un élargissement structurel de l'alliance. Dernière proposition en la matière, celle de Joschka Fischer, l'ancien Ministre des Affaires Etrangères allemand, qui soumet, dans le cadre des négociations souhaitées par la Russie sur un nouveau système de sécurité européen, l'intégration à long terme de la Russie dans l'OTAN afin de pouvoir discuter pleinement des réalités géostratégiques dans le voisinage russe, des problématiques énergétiques et de prolifération avec un pays partenaire, plutôt qu'un concurrent géopolitique (voir ici). Les pendants inévitables de cette proposition, un renforcement de la défense européenne et une unité de vision géostratégique transatlantique.
Côté européen, l'UEO sera mise en place en 1954, et délaissée au profit de l'OTAN. Dans les années 60, l'UEO permettra de créer une structure plus en phase avec les souhaits de la diplomatie française gaulliste, notamment sous forme de coopération inter-gouvernementale, qui deviendra une extension du Plan Fouchet de 1962, refusé par les autres partenaires européens. Elle sera le pendant européen de l'entente franco-allemande croissante suite au Traité de l'Elysée (1963), culminant en matière de défense avec la création dans les années 80 des brigades franco-allemandes et du Conseil de la Sécurité et de la Défense Franco-Allemand. Ces initiatives permettront la réactivation de l'UEO à partir de 1984, avec la réunion ministérielle de Rome, puis en 1987 avec la plate-forme de La Haye sur les intérêts européens en matière de sécurité. L'UEO laissera cependant sa place à un ensemble d'initiatives de défense dans le cadre de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD). Aujourd'hui, 55 ans après le lancement du projet initial, la défense continentale reste dépendante de l'OTAN et de l'initiative des Etats-Unis pour son développement, et les capacités de projection de l'UE, ne lui permettent pas d'agir de manière indépendante sur la base de ses propres intérêts sécuritaires, ou d'intervenir rapidement, avec une offre stratégique complète, dans des missions de l'ONU. Même si les Etats membres de l'UE prennent en charge une part conséquente du fardeau sécuritaire mondial (qui ne cesse d'augmenter), ils avancent de manière dispersée et lente, dédoublant les capacités existantes, limitant l'optimisation des forces et leur complémentarité, renforçant sur la base du calcul d'opportunité, les défaillances sécuritaires de certaines régions par une réponse tardive, limitée dans le temps, et inadaptée. Au sommet de Juin 1993, l'UE et l'UEO, confirment leur offre d'adhésion aux pays membres associés d'Europe Centrale et de l'Est (Pologne, République Tchèque, Hongrie) et approfondissent à partir de 1998 la fusion de leurs infrastructures sous tutelle du Haut Représentant à la PESC, en le nommant responsable de la PESD. Le concept stratégique de l'UEO par rapport à l'OTAN et l'UE sera précisé lors de la définition des Missions de Petersberg en 1992 (missions humanitaires, d'évacuation, de maintien et rétablissement de la paix, de gestion de crise) complétées en 2004 ( désarmement, assitance militaire, prévention de conflits, stabilisation), et le partenariat stratégique UE-OTAN de 1994 "Berlin Plus" (partage des moyens logistiques militaires, de renseignement et de planification). Le processus inter-gouvernemental sera renforcé lors du Sommet franco-britannique de Saint Malo en 1998 avec la création de capacités européennes de planification (sans duplication des capacités de l'Alliance Atlantique), ainsi que la confirmation d'un pilier européen au sein de l'OTAN.
L'Option Minimaliste de la PESD
Point de départ de l'analyse de l'existant et de la nécessité d'effectuer des propositions allant au delà des structures existantes, les commentaires de spécialistes des questions européennes, suivis de l'avis des spécialistes américains dans le NIC, du texte relatif à la PESD dans le Traité de Lisbonne, des missions de l'UEO non reprises dans le Traité de Lisbonne, et des lectures de l'opinion européenne sur la base des enquêtes issues de l'Eurobaromètre :
- Jean-Pierre Jouyet (Secrétaire d'Etat charge des Affaires Européennes pendant la présidence française de l'Union -PFUE - du deuxième semestre 2008): "Nous chercherons également à renforcer l’Europe de la sécurité et de
la défense. Il s’agit là d’un domaine où l’Union européenne dispose
d’une vraie légitimité pour agir. L’Europe, si elle veut être un acteur
global, doit avoir une capacité de projection sur la scène
internationale. L’Union européenne a conduit une quinzaine d’opérations
durant ces dix dernières années. Il s’agit aujourd’hui d’en tirer les
leçons et d’adapter les structures à la réalité. Première évidence :
les opérations de la défense européenne ont souvent été organisées en
articulation avec l’OTAN. Il s’agit donc d’organiser cette
complémentarité. Notre objectif, très pragmatique, est de doter l'Union
des moyens d'agir. Cela passe par une actualisation de la stratégie
européenne de sécurité, par une coopération accrue dans le domaine de
l'armement et par le renforcement des capacités opérationnelles de
l’Union européenne. Poser les débats, dynamiser la
discussion et rechercher les compromis, c’est être utile à l’Europe et
la faire avancer. C’est ainsi que nous avancerons sur ces sujets de
façon "honnête" et surtout "efficace", pour faire avancer l’Europe." 30 juin 2008, à la veille de l'ouverture de la PFUE.
- Evoquant la possibilité nouvelle donnée par le Traité de Lisbonne d’une «coopération structurée permanente (CSP) entre les Etats qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires», M. Jouyet a indiqué que la France « lancera le débat sur la condition de sa mise en œuvre» qui «en tout état de cause ne pourra intervenir qu’en 2009». «Nous voulons privilégier une approche inclusive large tirant le plus grand nombre d’Européens vers le haut». «La CSP ne doit pas servir à créer un quelconque directoire (de la PESD). Personne ne doit être exclu» a-t-il affirmé.
- Général Philippe Morillon (Parlementaire Européen): "Aujourd'hui l'Europe de la Défense n'assure pas la défense de l'Europe, il n'y a que l'Alliance Atlantique pour le faire"; "Si je suis européen, c'est parce que je suis patriote". 8 novembre 2007, Audition publique de la Commission du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale. (version pdf)
- National Intelligence Council (2025 Global Trends): Dans le nouveau système multipolaire, l'Europe ne prendra pas le relai du leadership américain (page 4). D'ici 2025, l'Europe aura effectué des progrès limités pour atteindre la vision de ses élites actuelles: devenir un acteur global cohérent et significatif capable d'utiliser toute la palette d'outils politiques, économiques et militaires pour soutenir ses intérêts et ses valeurs (page 32).
- Traité de l'Union Européenne: (version consolidée, titre V, section 2, article 2) "La politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d'une politique de défense commune de l'Union. Elle conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, en aura décidé ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux États membres d'adopter une décision dans ce sens conformément à leurs règles constitutionnelles respectives." [...] (version consolidée, titre V, section 2, article 3) "Les États membres mettent à la disposition de l'Union, pour la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de défense commune, des capacités civiles et militaires pour contribuer aux objectifs définis par le Conseil. Les États membres qui constituent entre eux des forces multinationales peuvent aussi les mettre à la disposition de la politique de sécurité et de défense commune."
- Missions actuelles de l'UEO: Assitance mutuelle en cas d'agression (y compris pour les Etats membres associés non membres de l'UE dont la Turquie, la Norvège et l'Islande qui ne sont pas repris dans le Traité de Lisbonne); remise d'un rapport parlementaire annuel sur les activités de l'Union.
- EuroBaromètre de 2008 (EB68): 64% des européens pensaient que les décisions de défense et politique étrangère devraient être prises en commun (voir QA20a) et 79% pensaient que les décisions de lutte contre le terrorisme devaient être prises en commun (voir QA20b).
Premier problème d'envergure de la politique actuelle des petits-pas en matière de politique étrangère et défense européenne, établie depuis le Traité de Maastricht: "l'overstretching" opérationnel des forces européennes. L'année 2008 est très parlante à ce niveau, avec cinq opérations majeures pour les forces européennes, dépassant la barre des 2000 troupes (Tchad / RCA, Liban, Afghanistan, Irak, Kosovo), et une multiplicité d'opérations mineures (Bosnie, RDC, Atalanta sdans le Golfe d'Aden, Géorgie, Guinée Bissau, Côte d'Ivoire, Sierra Leone, Liberia, frontière de l'Ukraine et de la Moldavie, de Gaza etc.), pour lesquelles les forces européennes ne peuvent pas se pérenniser, faute de réserves suffisantes. La solution est donc celle d'un fragile équilibre entre les différents théâtres d'opérations: transfert des responsabilités à l'ONU au Tchad et en RCA, voire au Liban, sortie d'Irak, changement de la composition des troupes envoyées dans les Balkans Occidentaux (militaires / policières), renforcement du théâtre d'opérations afghan (voir billet d'Olivier Kempf à ce sujet). Il faut néanmoins craindre des considérations opérationnelles de terrain qui mèneraient à une privatisation de la guerre, usant de ressources extérieures pour faire face aux engagements entrepris par des politiques ne respectant pas les limites fixées par les militaires, avec un cahier des charges minimisé en ce qui concerne les règles d'engagement (respect des civils, respect des Conventions de Genève pour les prisonniers, chaîne d'autorisation avant engagement, etc.), à l'image de ce que font les Etats-Unis en Irak (sociétés américaines Blackwater, EHC, KBR, MPRI, RAG, Servo, société britannique Erinys), mais aussi de ce qui a été fait par des puissances occidentales en Afrique depuis les années 60 (soldats de fortune dont Bob Denard, Mike Hoare, John Peters ayant agi en Rhodésie, au Biafra, au Katanga, en Angola, aux Comores, etc.). Cet overstretching est d'autant plus à craindre que le nombre de conflits pour cause de crises géopolitiques de nature ethnique, religieuse, environnementale, terroriste, pour cause de piraterie, développement d'armes de destruction massive, de non respect d'accords régionaux de démocratisation (UE, UA, Unasur), de violation des accords sur les armements conventionnels, d'incapacité à contrôler ses frontières, les migrations, les changements climatiques, les effets des crises financières et économiques, et / ou de concurrence géostratégique entre puissances dans un monde multipolaire est voué à se développer. Les forces militaires européennes sont donc en deça des besoins nécessaires pour une projection de puissance telle que prônée et en cours d'exécution par la PESD. C'est déjà le cas au sein d'une OTAN qui multiplie ses missions extra-européennes. Une consolidation des forces permettant un déploiement plus efficace et significatif, dans la structure des forces déployées ainsi que le temps de déploiement, semble s'imposer.
De plus, le bon sens dicte qu'une politique européenne de l'armement efficace ne peut se dérouler correctement que dans un cadre de force militaire européenne cohérente, notamment en ce qui concerne la consolidation des forces européennes de projection, mais surtout la capacité à pallier les défaillances de structure en matière de transport, compatibilité des armes, etc.; l'inter-opérabilité des forces sur le terrain ayant déjà été, dans une large mesure, assurée par les pratiques de l'OTAN. Les missions de l'Agence Européenne d'Armement (AED) et de l'Organisation Conjointe de Coopération en Matière d'Armement (OCCAR), bien que contribuant de manière significative à la création d'une politique européenne d'armement, ont des mandats très insuffisants par rapport à l'urgence qui s'entrevoit avec la multiplication des engagements européens ainsi que ceux de l'ONU; il en va de même pour l'Initiative Européenne pour les Echanges de Jeunes Officiers inspirée d'Erasmus, qui devrait être systématique et non progressive. L'élément majeur manquant au delà de la structuration, étant le commandement unifié opérationnel permanent et la systématisation des engagements tels que définis par la Stratégie de Sécurité Européenne.
Les manquements actuels de la PESD sont pour l'essentiel liés à son manque de structuration et de visibilité. Sur la structuration, il s'agit de pouvoir déployer des forces sur l'ensemble des théâtres d'opérations simultanément, de manière autonome et rapide, bénéficiant de tous les moyens nécessaires pour effectuer des missions en minimisant les risques: renseignement terrain, renseignement satellitaire, pré-déploiement régional de l'armement lourd, règles d'engagement pré-définies pouvant être modifiées au cas par cas, cohérence des forces (transport, logistique, surveillance, protection, équilibre entre nations participantes, turnover régulier des forces tous les six mois, avec des réserves suffisamment significatives et formées pour ne pas être prises au piège d'une finalisation de l'intervention européenne en amont de la résolution du conflit ou de la passation des engagements à une autre force), cohérence entre les forces militaires et celles de gendarmerie / police / logistique, liens forts entre les forces européennes et celles des autres ensembles régionaux (FAA de l'UA, OCS, CSTO, Casques Bleus, Forces indiennes et pakistanaises, Partenariat militaire à créer avec la Chine et l'Amérique Latine via l'Unasur) permettant un "burdensharing" efficace suite à déploiement rapide des européens. Sur la visibilité, les missions européennes doivent cesser d'être uniquement des palliatifs aux missions de l'OTAN en fin de cycle (Balkans Occidentaux), des renforts civils pour les moyens militaires lourds de l'OTAN (Afghanistan, Irak), et mettre en avant leurs interventions multiformes (Eufor, Eumm, Eulex, Eubam, Eucop, Eusec) aux frontières de l'UE (Ukraine, Moldavie, Kosovo, Bosnie, Macédoine, Méditerranée), ainsi que pour des projections où elle assure le leadership (RDC, Tchad / RCA, Indonésie, Palestine, Somalie). Cette visibilité accrue, informant les citoyens européens des engagements réels de la PESD et de l'Europe au sein de l'ONU, permettra de faire évoluer l'opinion européenne sur les enjeux géostratégiques réels pour l'UE, dans ses périphéries et ses projections internationales, et faire évoluer les mentalités sur les besoins financiers et humains nécessaires pour une structuration et augmentation des moyens accordés aux forces européennes (participation des 24 membres non neutres de l'UE, des pays candidats dont la Turquie, voire des pays neutres selon les engagements, selon des règles uniques pour l'ensemble des pays membres de la FESD, sans pré-conditions sur le type d'engagement et de positionnement autorisé). Les manquements de cette structuration et visibilité se font sentir dans les interventions européennes en Afghanistan, en Irak, et au Liban, avec un poids relatif infime dans la prise de décision
L'analyse plaçant l'OTAN au centre de la stratégie de défense européenne est empreinte de pragmatisme, voire d'une crainte de retrait de l'organisation des préoccupations sécuritaires européennes, au profit d'une voie unilatéraliste américaine. L'analyse se basant uniquement sur les missions réalisées par la PESD à ce jour (missions Eufor, Eupol, Eujust, Eubam, Eulex, Eusec, EUMM, etc.) pour construire une projection à la carte, en fonction de la volonté politique des gouvernements des différents Etats membres, ne fait en réalité que reprendre les notions de coalition à la carte, chère aux néoconservateurs, et de construction inter-gouvernementale, selon les alliés du moment, évitant la question, certes difficile, de la construction d'une défense pérenne réellement européenne, capable d'agir dans la durée et la cohérence d'une politique étrangère continentale, prenant pleinement en compte les impératifs géostratégiques sur le long terme. Elle omet d'ailleurs de mettre en avant les difficultés pour réunir les équipements nécessaires pour la projection de moyens sécuritaires sur des théâtres d'opérations lointains, comme cela a été le cas avec l'Eufor Tchad / RCA, usant de ressources ukrainiennes et russes; l'Eunavfor au large de la côte somalienne, usant par exemple de ressources saoudiennes (etc.); l'Eupol en Afghanistan ne pouvant opérer sans le parapluie sécuritaire de l'OTAN; les opérations menées dans le cadre de l'Accord Berlin Plus entre l'OTAN et l'UE (Eufor Althea en Bosnie, Concordia en Macédoine). Il faudrait aussi citer les exemples de déploiements significatifs de forces nationales européennes sans fusion au sein d'une force européenne, comme c'est le cas pour la FINUL au Liban, ou cela a été le cas pour les multiples déploiements en Irak. De même, le rôle des forces européennes, dont l'EUBG (reprenant les Missions de Petersberg de l'UEO et répondant aux objectifs fixés à Helsinki en décembre 1999), l'Eurocorps et l'Eurogendfor, tout comme celui des structures de commandement, dont le Comité Militaire de l'UE (CMUE / EUMC), l'Etat-Major de l'UE (EMUE / EUMS), le Centre d'Opérations non-permanent (OHQ), et les structures de financement des engagements (Instrument de Stabilité, IfS), répondent à la construction d'une défense européenne par petits paliers, trop opaque pour les non-spécialistes et les citoyens européens, peu convaincante pour les rivaux et analystes internationaux, peu cohérente pour les pays d'accueil des forces, et pour la construction d'une capacité de projection autonome, dont le pré-positionnement de forces en mesure d'agir dès le déclenchement d'une crise régionale (pour ne citer que les exemples évidents; Rwanda, Darfour, Somalie).
La question de l'unité de décision pour la projection de forces au sein du Conseil Européen, voire des institutions européennes, avec des mécanismes de contrôle par le Parlement Européen et l'Assemblée de l'UEO (rassemblant des parlementaires nationaux), doit aussi être posée. Cependant, l'existence d'un outil de projection et de dissuasion conventionnelle cohérent, rend évident le besoin d'une prise de décision basée sur la méthode communautaire et non plus uniquement de manière inter-gouvernementale, avec tous les blocages que cela suppose. Le projet initial de CED (avant modification par le cabinet de René Pleven) rendait cette prise de décision cohérente et permettait une intégration progressive des forces nationales dans un ensemble plus large. Le rôle réservé au Ministre de la Défense Européen dans le projet de CED (Haut Représentant à la Défense dans cette proposition) rendait l'exécution soutenue des décisions prise par les Etats membres plus réaliste, tout en créant une contrepartie civile unique au Ministre de la Défense américain. La deuxième version du traité, créant un Conseil des Ministres de la Défense, correspond à la réalité du Conseil Européen et des Conseils de l'UE / Conseil des Ministres (réunis par portefeuille), et avec la demande actuelle de création d'un Conseil des Ministres de la Défense de l'UE, qui devrait être élargi à tous les Etats membres de la FESD, justfiant par la même occasion une représentation géographique distincte entre les Haut Représentants à la Politique Etrangère- uniquement UE- et à la Défense -FESD. La coordination militaire se devant d'être effectuée de manière double, en interne de la FESD, et entre la FESD et l'OTAN (de la même manière que cela s'opère depuis la mise en place de l'ESDI et les Accords de Berlin Plus), par le biais d'un Chef d'Etat Major Européen, qui correspond dans les faits au Deputy SACEUR. Le contrôle parlementaire devrait reprendre et améliorer la formule utilisée par l'Assemblée Inter-Parlementaire de l'UEO, réunissant les députés nationaux délégués aux affaires de défense, et réintégrant sous une formule pérenne les parlementaires européens membres de la Commission Affaires Etrangères, qui doivent progressivement développer les domaines de co-décision, tout en respectant les prérogatives liés aux statuts de chaque Etat membre de la FESD (communautaire, ne participant pas à cette formule de coopération renforcée, inter-gouvernemental, observateur). En aval de cette co-décision, le contrôle parlementaire détaillé (se différenciant de la formule du rapport annuel ou du budget militaire global), devrait être autorisé pour cette enceinte dans tous les domaines d'activité de la FESD, assurant ainsi une transparence institutionnelle, tout en préservant le secret défense. De même, la nature supranationale de la FESD justifierait l'approbation régulière des déploiements de la FESD par une seconde enceinte institutionnelle européenne (Conseil + Parlement).
La Stratégie de Sécurité Européenne, élaborée en 2003 et qui devrait faire l'objet d'une mise à jour, s'attaque aux principaux maux de l'époque, à savoir le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, les conflits régionaux, la déliquescence des Etats (Afghanistan, Somalie, etc.), et la criminalité organisée. Ses objectifs stratégiques sont ceux d'une actualisation des menaces auxquelles est confronté le continent (cherchant à dépasser définitivement le système sécuritaire hérité de la Guerre Froide), de la construction d'un système sécuritaire intégrant le voisinage européen, et de création d'un ordre international basé sur le multilatéralisme. Toutefois, cet ordre international qui cherche à mettre en avant le rôle de l'ONU, dépend aussi des coopérations bilatérales, notamment celles des Etats-Unis, de la Russie, la Chine, l'Inde et le Brésil. Ce cadre d'intervention et de construction sécuritaire, qui fait preuve de réalisme stratégique, ne peut pas dépendre exclusivement de missions militaires approuvées par le Conseil de Sécurité de l'ONU. C'est d'ailleurs déjà le cas pour les missions multinationales, dont celle du Sinaï (depuis 1976), et pour des missions qui ne pourraient être approuvées au Conseil de Sécurité pour cause de blocage d'un des membres permanents, comme la mission EuLex au Kosovo, ou une éventuelle mission multinationale qui pourrait résulter d'un accord de paix au Proche-Orient (Israël n'acceptant pas de missions de l'ONU de grande envergure qui pourrait valider la mise en application des résolutions 242, 338, 446, 478, et 1322 du Conseil de Sécurité). De plus, la multiplication des présences militaires dans des pays tiers du fait de l'internationalisation des conflits régionaux après la Guerre Froide (création ou maintien de bases permanentes, bases temporaires, échanges militaires, etc.) et d'assistance militaire bilatérale, sous forme d'accord SOFA (Status Of Forces Agreement), devenue une tendance lourde, notamment pour l'Irak suite aux mandats internationaux du Conseil de Sécurité (résolution 1790 donnant mandat à la force multinationale en Irak jusqu'au 31.12.2008), remet en cause la couverture militaire crée par les résolutions de l'ONU. Cette forme de pré-positionnement de troupes, et de création d'enveloppes sécuritaires durables, a vocation à se multiplier pour ce qui concerne l'UE; c'est déjà le cas pour la France au Tchad et en RCA.
La concurrence de l'OTAN lors des possibles déploiements de la PESD, que ce soit au Soudan (et par extension au Tchad et en RCA), au large des côtes somaliennes, ou en Palestine avec la deuxième mission EUBAM en cours de discussion, se systématise et ne permet pas le développement rationnel de la projection européenne. En termes de stratégie, il n'est pas cohérent d'avoir une intervention américaine dans plus de deux conflits de grande envergure (Irak, Afghanistan), de prôner le développement de la puissance militaire européenne afin de compenser la puissance américaine (Balkans Occidentaux, Proche-Orient, Afrique), et de brouiller son organisation / minimiser ses exploits. Cette "concurrence déloyale", suffisamment convaincante en termes médiatiques, contribue à renforcer l'impression des citoyens européens et américains d'une insuffisance de puissance européenne. Elle justifierait le besoin d'un acte fondateur important pour la défense européenne et de la plus grande autonomie opérationnelle de cette défense. Le projet de rapport sur le rôle de l'OTAN dans l'architecture de sécurité de l'UE préparé par le député finalandais Ari Vatanen en janvier 2009 (voir ici) met en avant les conceptions divergentes sur la nature des relations entre les deux organisations (certaines propositions d'amendements / opinions minoritaires sont citées ci-dessous car elles révèlent les divergences de conception intra-européennes sur le rôle des deux organisations; le vote de la Commission des affaires étrangères du Parlement Européen sur le rapport définitif ayant été divisé avec 37 pour, 11 contre et 17 abstentions). La première divergence de taille se situe autour des questions d'élargissement de l'organisation, de la nature démocratique des Etats candidats, et des risques de conflits internationaux en cas de non coordination des élargissements entre l'UE et l'OTAN (voir propositions d'amendements n°6 et n°44, voir ici). La problématique d'extension de l'alliance et les intérêts sécuritaires divergents croissants dans leur stratégie de voisinage entre l'OTAN et l'UE sont donc bien au coeur des questions sécuritaires européennes (la vision relativement atlantiste du projet de rapport initial sera d'ailleurs amoindrie avec les amendements retenus). De plus, les propositions d'amendement n°7 à n°20 mettant en avant le rôle de l'alliance pour le maintien de la paix, sa subordination à la charte de l'ONU, son rôle actif pour la défense des droits de l'homme et le maintien de la paix, le préalable démocratique de ses Etats-membres, et la nécessaire redéfinition de sa stratégie de sécurité, démontrent aussi le manque de vision unifiée sur l'avenir de l'OTAN entre européens. Par contre, ces questions ne se posent pas lorsqu'il s'agit d'établir la nature du partenariat opérationnel entre les deux organisations (voir propositions d'amendements n°21 à n°31 et n°173 à n°177), la recherche de consensus stratégique entre les deux pôles géographiques de l'OTAN (article 6), de même que l'extension des missions de la PESD (article 2), la nature modulable de la défense européenne reconnaissant les spécificités de chaque Etat-membre de l'UE (article 3) et plus spécifiquement le droit des Etats-membres de l'UE et non de l'OTAN de participer au débat sur les intérêts stratégiques européens (articles 22 à 25, proposition d'amendement n°39 et 40), ainsi que l'extension de la PESD et l'AED aux pays candidats à l'UE (voir article 23 et propositions d'amendement n°225 à n°227). De même, la coopération croissante entre Etats européens au sein de la PESD, ainsi que leur devoir de sécurité collective en cas d'attaque extérieure, tels que précisés dans le Traité de Lisbonne, et la recherche de partenariat stratégique avec la Russie à long terme, ne font aucun doute (voir proposition d'amendement n°62 et article 28). Il en ressort que le cadre de la PESD, et son renforcement progressif, sont des opinions majoritaires parmi les représentants élus de l'UE, de même pour la coopération entre la PESD et l'OTAN. Par contre l'extension de l'OTAN, que ce soit du point de vue géographique ou fonctionnel, ne rassemble pas une majorité de députés.
L'Option maximaliste de la FESD (PESD+ ou SAFE)
L'option d'une FESD, bien que maximaliste, cherchant à prendre en compte tous les besoins géostratégiques d'une défense européenne, ne peut toutefois être conçue sans réalisme politique sur les différentes composantes de la défense des Etats-membres. De même, elle se doit de prendre en compte tous les risques géopolitiques de l'Union dans un cadre multipolaire moderne, mais aussi ceux perçus par les Etats membres dans leur voisinage, ainsi que dans leurs zones d'influence historique. Les principales difficultés liées aux cas particuliers d'Etats membres de l'UE, de l'UEO, de l'OTAN ou dans le voisinage immédiat de l'UE sont détaillés ci-dessous. Dans le cas des réponses à apporter aux risques géopolitiques, le rapport de Karl Von Wogau pour le Parlement Européen sur la Stratégie de Sécurité et la PESD permet de déceler les principaux axes géostratégiques d'une PESD+, SAFE ou FESD: autonomie stratégique; clarification des intérêts communs européens et des critères d'intervention extérieure; besoin croissant d'une force armée européenne intégrée (systèmes d'armements commun, inter-opérabilité totale, partage des capacités, suppression des doubles emplois, et recherche de spécialisation, amélioration des capacités de planification et renseignement; déploiement de 60 000 hommes en 60 jours; création d'un système de synchronisation des forces armées nationales de pays membres de l'UE et ceux à sa périphérie ("SAFE": Synchronised Armed Forces Europe); objectif de deux opérations de stabilisation, deux opérations de réponse rapide, une évacuation, une mission d'interdiction maritime, une mission humanitaire et 12 missions PESD civiles pouvant être menée en parallèle); sécurisation du voisinage; sécurisation des infrastructures critiques, approvisionnements énergétiques, voies de transport et de communication, gestion sécuritaire et humanitaire des effets du changement climatique et des crises économiques et financières; limitation de la prolifération et incitation au désarmemnt ciblé; renouveau du partenariat avec l'OTAN; participation à un cadre multilatéral pour la défense de la paix, le respect des droits de l'homme, du droit humanitaire et des valeurs démocratiques, la mise en place d'un Etat de droit; défense des intérêts et ressortissants européens; contrôle parlementaire des opérations de la PESD par le Parlement Européen et les parlements nationaux; création d'un Conseil des Ministres de la Défense; développement du marché intra-communautaire de la défense (sécurité des approvisionnements et de l'information); besoin de concordance entre les nouveaux Concept Stratégique de l'OTAN -révision de celui de 1999- et Stratégie Européenne de Sécurité (SES) -mise en application et révision de la SES de 2003, avec mise à jour lors de chaque législature du Parlement Européen (5 ans); partenariat stratégique avec la Russie intégrant les questions des conflits gelés.
L'Agence Européenne de Défense (AED), en tant que structure responsable de la dynamisation des investissements militaires européens, doit se développer pour atteindre un seuil critique d'efficacité, transformant véritablement à moyen terme la structure militaire européenne. Par ailleurs, l'AED doit progressivement intégrer tous les Etats membres de l'UE ainsi que les Etats candidats et partenaires de voisinage de l'UE tel que souhaité dans le rapport sur le rôle de l'OTAN dans l'architecture de sécurité de l'UE (voir plus haut). Elle doit ainsi pouvoir assurer à moyen terme la responsabilité du "burden-sharing" entre l'OTAN et l'UE, permettant à cette dernière d'agir de manière indépendante.Il en va de même pour le Système de Rensignement Satellitaire de l'UE (cherchant à diviser clairement les fonctionnalités civiles, militaires, et le potentiel économique). L'Etat major opérationnel européen n'est à l'heure actuelle qu'une structure limitée de planification et commandement afin de ne pas créer un doublon avec les capacités de planification stratégique de l'OTAN. Cependant, la nature parfois provisoire de ces structures décrédibilise la défense européenne qui nécessite un espace unique permettant d'avoir une vision plus large des besoins à court terme et long terme sur les capacités de défense européennes. Loin de créer un doublon avec les structures de l'OTAN, il s'agit plutôt d'avoir une vision claire sur les capacités du pilier européen et les besoins d'harmonisation et de financement pour qu'il devienne plus efficace. Les structures existantes, le Comité Militaire de l'UE (CMUE / EUMC) dépendant du Conseil Européen, dont le Groupe de Travail Militaire de l'UE (GTMUE), et le Headline Goal Task Force (HTF); le Comité Politique et de Sécurité(COPS) qui propose des solutions stratégiques en cas de crise; ainsi que l'Etat major de l'UE (EMUE / EUMS) créé en 2001 suite à la mise en application du Traité de Nice dépendant du Haut Représentant à la PESC; et la Capacité Civile de Planification et de Conduite (CPCC) dépendant du Conseil, demeurent des conceptions multinationales et inter-armées (de même que les capacités de renseignement, voir plus bas), et gèrent essentiellement des tâches de planification et d'optimisation des capacités agrégées des Etats membres. Les tâches opérationnelles dépendent des Centres d'Opérations non permanents (OHQ) fournis par quatre et bientôt cinq pays (France CPCO-Mont Valérien, Royaume-Uni PJHQ Northwood, Allemagne Postdam, Italie Centocelle, Grèce Larissa). Bien qu'on ait dépassé le concept de "nation cadre" gérant les opérations sur le terrain, la limitation dans le temps des opérations de ces EHQ leur empêche d'atteindre une taille critique activable en urgence et de construire des procédures opérationnelles propres, choix délibéré pour ne pas interférer avec les capacités opérationnelles de l'OTAN. Il s'agit dès lors pour la FESD d'harmoniser, structurer et pérenniser l'OHQ européen, lui donnant autorité permanente sur les brigades tactiques (EUBG). Au delà, le noyau dur de la FESD doit pouvoir utiliser le CMUE, l'EMUE, l'OHQ ainsi que les ressources de l'AED en tant que structures propres permettant une fusion par paliers des armées selon le calendrier le plus approprié (l'OHQ et EMUE pourraient être fusionnés).
En matière énergétique, la mise en place d'un marché interne européen du Gaz, avec inter-connexions et accords en cas de baisse d'une forme d'approvisionnement, faisant appel aux ressources arrivant d'autres zones géographiques, notamment l'Afrique du Nord, et celles issues des ressources énergétiques alternatives (voir billet sur le blog Affaires Etrangères et le Rapport de l'European Council on Foreign Relations), permettrait de limiter l'impact des crises énergétiques récurrentes entre l'UE et la Russie. Cette gestion continentale de l'énergie (allant bien au delà du gaz), doit aussi s'étendre dans une certaine mesure à l'ensemble des accords économiques (échanges non énergétiques), financières (actifs russes sur les bourses européennes, réserves monétaires) et de libre circulation des personnes (notamment le personnel diplomatique et les travailleurs transfrontaliers en Europe du Nord-Est), négociés dans le cadre d'un Partenariat Stratégique, et devant faire l'objet d'une gestion "communautaire" au sein de la PESC (bien que cela ne soit pas obligatoire dans les traités), afin de faire pression sur la Russie avec des outils du soft power européen (à l'image de ce qu'ont tenté les britanniques pendant la crise diplomatique de début 2008, voir billet), en limitant au maximum le recours au hard power avec des mouvements de troupes pouvant accentuer les crises, comme cela a été le cas en Ossétie du Sud en 2008. Toutefois, le hard power de la PESD doit reprendre à son compte la sécurisation des corridors énergétiques et des voies maritimes.
Du point de vue du renseignement extérieur, les efforts de coordination de l''information du renseignement européen à destination du Conseil, et plus particulièrement du Haut Représentant à la PESC, réalisés par le SitCen (Centre de Situation conjoint de l'UE dont le personnel provient de l'Etat Major de l'UE - Unité Politique de Planification et d'Alerte Rapide - UPPAR) depuis 2001, et le Coordinateur du Renseignement depuis 2004, sont clairement insuffisants. De même la division du renseignement au sein de l'Etat Major de l'UE créé en 1999, INTELDIV, n'est pas à la hauteur de la coordination nécessaire. Cependant, cette coordination existe déjà à l'échelle de l'Etat Major de l'OTAN entre les "J2". Il serait davantage nécessaire de coordonner ses productions entre l'OTAN et l'UE que de recréer les mêmes fonctions au sein de l'UE. A l'inverse, il serait possible d'engager une fusion par paliers (voir note de l'IRIS à ce sujet) des services de renseignement extérieurs du noyau dur de la FESD (en commençant si nécessaire par la DGSE française et le BND allemand), le renseignement économique devant logiquement faire partie du dernier palier. L'utilité de cette fusion deviendrait évidente lors du transfert de ses productions au futur Service Européen d'Action Extérieure (par niveaux d'accès au secret défense européen, concept à développer) et lors de la programmation des investissements à réaliser, notamment dans les domaines électroniques, humains et des infrastructures extérieures. Les méthodes d'échange du renseignement entre européens, pouvant préfigurer le premier palier de fusion, existent déjà au niveau des groupes multilatéraux comme celui du Club de Berne depuis 1971 (chargé de créer les procédures pour Europol), et plus particulièrement le Groupe Anti-Terroriste développé en son sein depuis 2001, auquel participent les nouveaux membres de l'UE depuis 2004, qui est devenu l'interface en matière de coordination anti-terroriste au sein de l'UE. De manière plus large, d'autres pays participent participent à travers les groupes Midi-Club (France, Espagne, Italie, Algérie, Maroc) et Kilowatt (UE+EEE, Etats-Unis, Canada, Israël, Afrique du Sud).
Du point de vue des puissances militaires européennes, la proposition de FESD, et notamment celle de noyau dur devrait permettre de répondre aux ambitions sécuritaires historiques de la France, de s'appuyer sur la puissance européenne pour pouvoir retrouver son rôle de grande puissance, usant de l'effet de levier des relations franco-allemandes pour créer un embryon de structure défensive européenne. Le Royaume-Uni, en tant que puissance militaire européenne de premier ordre, avec une capacité de projection égalée uniquement par la France, est une des pierres angulaires de la défense européenne. Sa méfiance à l'égard des constructions communautaires et sa stratégie d'alignement sur les Etats-Unis depuis la Crise de Suez en 1956, contribueront au refus d'institutionnalisation d'un pilier défensif européen pendant un demi-siècle. Elle rencontrera pour cette tâche des alliés objectifs de taille, comme les Etats-Unis et l'Allemagne. Cependant, l'évolution post-Guerre Froide, avec le besoin croissant de capacité européenne (burden-sharing) pour assurer la sécurité du continent (Balkans Occidentaux), voire venir en appui des missions prioritaires pour les Etats-Unis (Irak, Afghanistan), ainsi que pour traiter les crises sécuritaires en Afrique, au Proche-Orient, au Moyen-Orient et en Asie Centrale, auront forcé le pays à s'aligner sur la position évolutive des Etats-Unis, espérant assurer l'augmentation des investissements budgétaires de défense européens (Accords de Saint Malo). La nature de la dissuasion nucléaire et de sa projection sous-marine, et des capacités de projection de forces conventionnelles par ces deux puissances, rend aussi un accord préalable entre elles inévitable pour la mise en place de la FESD. Cependant, la nature évolutive et double (communautaire et inter-gouvernementale) de la FESD devrait permettre un tel accord, répondant ainsi aux demandes de coordination accrue détaillées dans les traités européens et réitérées par le Parlement Européen.
Le cas de la Turquie en matière de coopération défensive européenne demeure particulier depuis près de 60 ans. Il existe une forme d'hypocrisie à intégrer la Turquie dans l'UEO en tant qu'Etat membre associé depuis 1992, mais ne pas officialiser son rôle dans le cadre de la PESD par crainte de raviver les tensions sur son adhésion à l'UE. Le résultat de cette dichotomie est une résistance turque à toute coopération renforcée entre la PESD et l'OTAN, qui l'exclue de facto de la première (avec insistance de Chypre), de même qu'une résistance à la participation chypriote aux renseignements issus de l'OTAN dans le cadre de missions de la PESD, transformant la Turquie en partenaire de second rang dans les discussions sur la défense européenne. Pourtant, une des problématiques les plus citées dans les arguments défavorables à l'intégration de la Turquie dans l'UE est l'extension des frontières de l'UE au Proche et Moyen-Orient, avec la Syrie, l'Irak et l'Iran. Deuxième hypocrisie politique, l'article 5 de l'Alliance Atlantique liant déjà géostratégiquement la Turquie aux Etats membres de l'UE et de l'OTAN depuis 1952, une participation plus visible de la Turquie à la défense européenne ne changerait rien dans les faits. Elle permettrait même un accroissement de l'influence européenne en matière de sécurité régionale turque, quasi-inexistante à l'heure actuelle, notamment en ce qui concerne les Etats du Caucase Sud, dont le Nakhitchevan (Azerbaïdjan), l'Arménie où le réchauffement des relations pourrait aider à stabiliser ce pays entre les deux pôles géopolitiques (Russie / Europe), et la Géorgie où la Russie peut fortement contribuer à réduire les tensions entre les deux voisins en tant qu'intermédiaire, rôle qui serait renforcé si le pays représentait la puissance européenne dans la région. Ce rôle d'influence européenne en Turquie pourrait potentiellement s'étendre aux enjeux sécuritaires en Chypre du Nord (véritable épine sécuritaire de l'UE) et aux frontières moyen-orientales, notamment en Irak, avec la question kurde et l'intervention militaire unilatérale turque dans ce pays en 2008, en tant que pré-conditions à négocier pour l'intégration dans la FESD, permettant ainsi de replacer des dossiers marginalisés au centre de l'équation politique européenne. De plus, cette intégration permettrait d'accroître le soft power européen en Turquie, avec un rapprochement des concepts / doctrines sécuritaires, et d'étendre la perception frontalière des européens de l'ouest, qui peinent à intégrer pleinement les risques géopolitiques en Mer Noire, au Caucase Sud, et au Moyen-Orient, en tant que risques de voisinage européen. Finalement, la puissance militaire turque, véritable pilier au sud-est du continent, est tout à fait considérable (avec 500 000 hommes depuis sa professionnalisation, un armement moderne, et une inter-opérabilité totale avec les forces de l'OTAN). Bien que ses capacités de projection au delà de ses frontières restent limitées, sa capacité à renforcer des missions EUFOR en hommes pourrait palier à court et moyen terme les difficultés que rencontre la PESD à déployer ses forces (bien que cela ne soit qu'une des composantes des défaillances pour les déploiements européens). Cette intégration de la Turquie passerait, dès création, dans la FESD de la Turquie avec un accord inter-gouvernemental. Ce dernier faisant l'objet de pré-conditions devant permettre de rendre cohérentes les demandes de l'Accord de Stabilisation et d'Association (ASA) et celles de la FESD, mais surtout d'éviter un engrenage défensif avec des actions préventives du genre de celles menées par la Turquie en Irak en 2008.
Les pays membres de l'EEE (Espace Economique Européen) et plus particulièrement ceux qui sont membres de l'EEE et de l'OTAN, c'est à dire l'Islande et la Norvège, bénéficient, de même que la Turquie, du statut d'Etat membre associé à l'UEO. Cela en fait des partenaires réels de la défense européenne, partageant la même vision des enjeux géostratégiques européens, tout particulièrement dans la zone arctique (voir billet), ainsi que pour ce qui est des relations avec la Russie. Cela se voit dans le cadre du Conseil Nordique, du Conseil Arctique, et plus récemment dans le cadre des politiques européennes de Dimension Nordique, la Stratégie Arctique de l'UE en cours de création, et la Stratégie Marine. Ils sont en réalité, avec le Royaume-Uni, les autres Etats scandinaves, et les autres Etats baltes, le pilier défensif du nord du continent. Ce rôle, avec l'ouverture des Passages du Nord-Est et du Nord-Ouest, ainsi que le regain de puissance russe, notamment autour de ses bases navales à Murmansk, en Mer de Barents, et à Kaliningrad, en Mer Baltique, est voué à se développer. Il en va de même pour le Groenland, en recherche d'autonomie politique vis-à-vis du Danemark et de développement économique autour de ses ressources potentielles en hydrocarbures. Ainsi, la participation de ces Etats à la FESD, sous une forme à négocier par le biais de traités inter-gouvernementaux, ou bien si cela est conforme aux positionnements politiques européens évolutifs de ces pays (notamment par rapport au regain de puissance russe), une participation communautaire, permettrait de les réintégrer dans le processus européen de défense à leur place naturelle. La Suisse, seul membre de l'AELE, qui participe maintenant, de même que l'Islande et la Norvège à la libre circulation avec les autres membres de la zone Schengen, retient sa spécificité en termes de neutralité. Cependant, sa participation aux missions de maintien de la paix en Bosnie (soutien logistique et médical à l'OSCE), au Kosovo (bérets jaunes de Swisscoy au sein de la KFOR), et au large des côtes somaliennes au sein de l'Euronavfor Atalanta pour protéger les cargos du PAM (voir ce billet), la participation au PPP, et au CPEA, le soutien populaire au maintien d'une armée (78,1% lors de la votation n°482 de 2001), tout en refusant depuis 1986 (par seulement 57% lors de la votation n°412 de 1994) de participer aux forces des Casques Bleus, permet d'entrevoir une évolution possible. Un accord inter-gouvernemental distinct entre la FESD et la Confédération Helvétique, reste envisageable tant que celui-ci demeure minimaliste et évolutif. De même qu'avec la Turquie, cette forme d'accord pourrait permettre une évolution progressive des relations euro-suisses. Les autres pays neutres membres de l'UE (Irlande, Autriche, Suède, Finlande) bénéficieraient d'un statut de pays observateur, de même que les autres pays candidats à venir de l'UE (Bosnie, Serbie, Albanie, Kosovo) -les pays en voie d'adhésion (Croatie, Monténégro, Macédoine) pourrait rejoindre la FESD sous la forme d'accords inter-gouvernementaux évolutifs spécifiques-, ainsi que les pays bénéficiant de la politique de voisinage à l'est du continent (Ukraine, Moldavie, Géorgie, Azerbaïdjan dans l'attente d'une intégration progressive), dont les membres de l'OTSC (Biélorussie, Arménie).
Le cas de la Russie mérite une attention toute particulière de la part des dirigeants européens, identifiant clairement les facteurs de hard power, mais surtout de soft power, pouvant permettre de retrouver la stratégie constructive de détente mettant fin à la Guerre Froide, en évitant des concessions unilatérales au profit d'une gestion bilatérale complète prenant en compte l'ensemble des éléments de soft power (partenariat stratégique) et une gestion multilatérale des zones de tensions dans son voisinage (FESD/Russie en tant que piliers des accords et garants de dernier recours, en intégrant selon les besoins techniques, l'ONU, l'OSCE, l'OTAN, l'OTSC, ou tout autre organisation pertinente). Il ne s'agit pas de contrer un prétendu expansionnisme russe sur le continent européen, mais plutôt de trouver une solution sécuritaire commune, en prenant en compte les réalités géostratégiques russes, dont la crainte d'un expansionnisme occidental (bases de l'OTAN à proximité), et avant tout américain, à ses frontières ou dans son voisinage, et l'état des relations entre blocs dans un monde multipolaire (notamment avec la Chine et l'Inde au sein de l'OCS, voir billet), avec une volonté affichée de redevenir une puissance conséquente, ainsi que les considérations politiques internes russes (développements nationalistes pouvant mener à différer des transferts de souveraineté de territoires problématiques au regard du droit international), sans pour autant geler des conflits latents en laissant des zones tampon pouvant générer de nouvelles crises. Les craintes russes à l'égard de l'OTAN sont liées aux promesses non tenues (et non contraignantes) qui ont été faites par George H.W. Bush à Mikhaïl Gorbatchev de non extension de l'OTAN, permettant la réunification allemande, à la veille de la dissolution de l'URSS; aux facteurs de délai pour la signature du Traité START II par le Sénat américain, engendrant une méfiance à la Douma; au développement du Bouclier Anti-Missile, à la suite du SDI sous Reagan, pouvant être retourné contre la Russie (le refus de l'offre d'une participation de la Russie au BAM, en usant de sa base au Kazakhstan n'aura pas contribué à créer un climat de confiance); et à la perte de la profondeur stratégique que lui donnaient les Etats baltes, la Biélorussie, l'Ukraine et la Moldavie en Europe et en Mer Noire; de même que pour le Caucase Sud, ou les liens transnationaux inter-ethniques / inter-religieux et la perte du contrôle russe des accès maritimes (Mer Noire, Mer Caspienne) et frontaliers (Turquie, Iran) de ces républiques (Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan) permettent un ravitaillement des forces autonomistes / indépendantistes et le développement de réseaux énergétiques parallèles. De manière plus large, ces craintes représentent un écho des décisions américaines, avalisées par les européens jusqu'à récemment, de gestion multilatérale du partenariat avec la Russie (administration de Bill Clinton, avec le PPP puis le CPEA), sans intégrer les réalités politiques et historiques nationales russes (qui se méfient de l'OTAN, rendant impossible une expansion de l'alliance à la CEI à moyen terme, cette méfiance augmentant au fur et à mesure que les accords multilatéraux entérinent l'expansion de l'OTAN, et que les occidentaux s'immiscent dans le jeu politique russe, par exemple lors de l'élection présidentielle de 1997 où toute expansion de l'OTAN avait été minimisée afin d'assurer la réélection de Boris Eltsine, et ce malgré la tenue d'exercices militaires en Mer Noire avec le stationnement de matériel militaire de l'OTAN sur la base navale ukrainienne en Crimée la même année), ainsi que la gestion unilatérale entretenant la rivalité et la méfiance à l'égard des intentions russes (administration de George W. Bush, avec le BAM, l'extension de l'OTAN et le soutien politique partial à l'Ukraine et la Géorgie). Il a déjà été démontré historiquement à quel point un déséquilibre géopolitique entériné par des accords et des alliances, peut générer une poussée nationaliste, une demande de puissance, voire un esprit revanchard (Traité de Versailles, Cambodge des Khmers Rouges, Tutsis au Rwanda, etc.). Il est maintenant clair que le rôle dévolu à l'OSCE et au Conseil de l'Europe, en tant que fora de discussion et de gestion des tensions en amont, ne suffit plus (seul le G8 répond aux demandes de reconnaissance de la puissance russe).
Quindi... Ainsi, la politique de défense européenne intégrant le principal facteur de paix en Europe, c'est à dire l'entente entre les puissances géopolitiques majeures du continent, dont la Russie qui détient un pouvoir de déstabilisation considérable dans les pays de l'ex-URSS et les Balkans, doit pour l'essentiel, chercher un équilibre continental, en dissociant (1) la macro-sécurité continentale de la micro-sécurité frontalière russe (la deuxième devant être garantie pour permettre une meilleure coopération pour atteindre la première), ainsi que (2) les facteurs sécuritaires et les facteurs transnationaux énergétiques, économiques, financiers, de libre circulation de la relation UE-Russie et des droits de l'homme. En matière sécuritaire, la dissociation (3) des intérêts européens et de l'OTAN pourrait permettre une limitation des zones instables entre les deux blocs (Biélorussie, Ukraine, Moldavie, Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan) et l'intégration de la Turquie comme composante essentielle des enjeux géopolitiques de la Mer Noire et du Proche Orient, jouant sur (4) la dissociation entre facteurs de sécurisation (FESD) et facteurs d'alignement (OTAN). Pour ce qui est des pays instables situés entre les pôles UE / Russie, il doit s'agir d'une intégration progressive dans la FESD, sous la forme d'accords inter-gouvernementaux (UE-pays cible) partiellement négociés avec la Russie (notamment en ce qui concerne le stationnement de troupes, l'utilisation des bases militaires, les capacités de renseignement électronique basés dans ces pays, les stock d'armes autorisés, les acquisitions d'armes modernes pour utilisation dans le cadre de la projection de la FESD - pouvant être basées dans des pays tiers membres de la FESD, les exercices militaires), afin d'éviter tout malentendu sur la nature avant tout défensive des forces nationales et européennes, construites sur la base des missions antérieures et en cours de la PESD (EUBAM Ukraine et Moldavie, EUMM Géorgie), avec un objectif de sécurisation continental, et non d'alignement. La négociation de ces accords nécessitant aussi un travail de réduction des tensions entre pays membres de l'UE en Europe de l'Est et la Russie (Golfe de Finlande, Mer Baltique, Mer Noire). Les candidats immédiats pour adhésion à la FESD pourraient être l'Ukraine et la Moldavie, permettant de régler la question de la Transnistrie avec une force euro-russe de gestion sécuritaire de ce territoire, de trouver un accord diplomatique pour la question du port militaire de Sébastopol (partagé entre les flottes russe et ukrainienne, la première ayant un bail renouvelable de 20 ans) et celle de la gestion politique de la Crimée (dont 75% de la population est d'origine russe, et qui a été reconnu en tant que territoire ukrainien par la Russie qu'à partir de 1997; une option étant l'obtention automatique d'une double nationalité), remettant à plus tard la question de l'intégration de l'Ukraine dans l'OTAN, et permettant d'apaiser les tensions politiques internes dans ce pays (rendant cohérentes les ambitions d'adhésion à l'UE et d'accord sécuritaire intégrant la Russie); tout choix sur une intégration dans l'UE devant être remis à beaucoup plus tard, lorsque une situation sécuritaire normalisée permettra une gestion apaisée de l'acquis communautaire. Les candidats à plus long terme seraient la Géorgie, avec gestion des situations sécuritaires de l'Abkhazie (voir billet) et de l'Ossétie du Sud, voire l'Adjarie en cas de regain de tensions (même si cela semble peu probable post évacuation militaire russe), sur les bases des mécanismes créés pour la Transnistrie; l'Arménie en fonction de l'apaisement possible des relations avec la Turquie, avec pression diplomatique européenne et russe; et éventuellement l'Azerbaïdjan, usant des même mécanismes que pour la Transnistrie au Haut Karabakh et d'un mécanisme à créer intégrant plus particulièrement la Turquie auNakhitchevan, permettant de sécuriser l'ensemble du Caucase Sud. La dissociation entre la FESD et l'OTAN peut servir pour le règlement, par petits pas, de l'ensemble de ces tensions, l'alliance servant tout de même en tant que garant de la puissance européenne de dernier recours, plutôt que premier interlocuteur sécuritaire comme cela avait été le cas pour l'intégration des pays d'Europe Centrale et Orientale dans l'UE et l'OTAN pendant les années 1990 / 2000. Compte tenu du regain de puissance de la Russie, et des tensions géopolitiques avec l'Iran, et leur corolaire du Bouclier Anti-Missile, cette stratégie peut permettre de débloquer une situation devenue figée.
La mise en oeuvre d'une FESD devrait passer par un acte fondateur fort, à l'image des conférences réorganisant la défense du continent suite à la Guerre Froide. Le Royaume-Uni, en tant que composante essentielle de la défense européenne et de sa projection, ne doit pas être mise dans une position de choix entre des constructions défensives continentales peu solides ou son partenariat défensif historique avec les Etats-Unis, mais plutôt participer selon sa propre dynamique politique à la construction d'une défense européenne dans le cadre d'un accord inter-gouvernemental sur-mesure. La Turquie doit retrouver sa place en tant qu'acteur de poids dans la défense européenne et non plus se retrouver exclue de la PESD et l'AED. Les autres acteurs européens non membres de l'UE, ou peu actifs au sein de la PESD, doivent trouver à travers les accords inter-gouvernementaux, formule sur-mesure de coopération renforcée, un schéma leur permettant de participer de manière évolutive à la défense européenne et sa projection. La Russie doit aussi trouver une place dans le dialogue sécuritaire européen, en tant que partenaire dans les problématiques de voisinage pouvant mener à la limitation des risques sécuritaires et l'intégration progressive de ces derniers dans le schéma de la FESD. Ainsi, il est parfaitement concevable que les problématiques de voisinage euro-russes se règlent sans intervention directe de l'OTAN, ce qui est perçu comme une provocation, avec l'objectif d'une consolidation de la sécurité de ces zones.
* contrairement à la majorité des textes sur Quindi, cet article est rédigé sous forme de proposition. Il n'intègre donc pas les argumentations de ceux qui souhaiteraient préserver l'OTAN comme unique force sécuritaire en Europe, ou de ceux qui préfèrent des stratégies nationales de défense, ces dernières étant déjà généralement connues du public. L'objectif de cette proposition n'est pas de figer le débat, mais de l'ouvrir avec tous les aménagements supplémentaires nécessaires qui n'auraient pas été pris en compte, afin de permettre aux considérations de défense européenne, trop longtemps limitées aux considérations techniques et budgétaires, de retrouver leur place centrale dans le débat politique européen, et plus particulièrement celui concernant le rôle de la puissance européenne dans un monde devenu, en très peu de temps, multipolaire. Pour ceux qui souhaiteraient afficher le logo ci-joint sur leur blog avec un renvoi vers ce texte, voici le code html: <div align="center"><a href="http://www.quindiblog.eu/log/2009/03/quindi-eurozone-de-defense-fesd.html" target="_blank"><img src="http://www.quindiblog.eu/Quindi...%20FESD%20logo.jpg" border="0"/></a>
A lire: le débat de l'Alliance Géostratégique - AGS (fédération de 14 blogs de géopolitique et stratégie) sur le Sommet de l'OTAN à Strasbourg Kehl, les rapports et études de l'Institut des Etudes Stratégiques de l'UE (ISS) sur la sécurité et la défense européenne; le rapport Ari Vatanen du Parlement Européen sur le rôle de l'OTAN dans l'architecture de sécurité de l'UE; le rapport de Karl Von Wogau du Parlement Européen sur la stratégie européenne de sécurité et la PESD; le rapport de la proposition de Concept Stratégique de l'Atlantic Council / CSIS / CTNSP-NDU / CTR-Johns Hopkins SAIS; le blog de toute première qualité Bruxelles 2 (Europe de la Défense) de Nicolas Gros -Verheyde, collaborateur d'Europolitique et correspondant de Ouest-France à Bruxelles. Merci à Charles pour le logo UE-OTAN réalisé pour l'Alliance Géostratégique
© Arnaud Hoyois
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